Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., IV SA/Wa 1125/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (zwanego dalej "GIOŚ") z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. GIOŚ utrzymał w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (zwanego dalej "ZWIOŚ") z dnia [...] lipca 2011 r., wymierzającą J. S. karę pieniężną w wysokości 30000 zł za dokonywanie poza stacją demontażu usunięcia z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów lub substancji niebezpiecznych, w tym płynów, wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia oraz wymontowywania z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających się do odzysku lub recyklingu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w dniach 5 - 18 kwietnia 2011 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę u J. S., w tym oględziny terenu posesji w miejscowości [...] w gminie G., na której prowadzi on od 21 czerwca 2010 r. działalność gospodarczą w zakresie naprawy pojazdów samochodowych.
Przed brama wjazdową, na terenie bezpośrednio przyległym do posesji, stwierdzono magazynowanie na nieutwardzonej powierzchni pojazdów samochodowych, a także magazynowanie na nieutwardzonej powierzchni, w nieuporządkowanej pryzmie, odpadów pochodzących z pojazdów w postaci siedzeń, uszczelek, tapicerki, zderzaków, tworzyw sztucznych w ilości nie mniej niż 7 Mg, używanych opon w ilości nie mniej niż 200 sztuk, felg w ilości nie mniej niż 50 kg. Obok pryzmy stwierdzono części pociętej karoserii, części podwozia (3 sztuki) oraz części zderzaków i drzwi, ułożonych na metalowych rusztowaniach. Za bramą na terenie utwardzonym stwierdzono magazynowanie części samochodowych poukładanych na metalowych i drewnianych rusztowaniach w postaci części karoserii, układów zawieszenia, półosiek i tłumików. Na ogrodzonym terenie zlokalizowany był budynek warsztatowy, wyposażony w kanał naprawczy. Teren wokół warsztatu wyłożony został płytami, na których widocznych było kilka plam olejowych.
J. S. złożył pisemną informację, iż części zamienne znajdujące się na jego terenie nabywał od osób fizycznych, przywoził z zagranicy (nie posiada dowodów zakupu), a także pozyskał z rozbiórki zakupionych przez siebie samochodów. Zgodnie ze złożoną informacją pojazdy marki Ford Mondeo, Mazda 323, BMW 316, Ford Escort i VW Golf, zostały zdemontowane na części w ostatnich pięciu miesiącach. Jarosław Stelmasik przedstawił umowy sprzedaży dla trzech spośród powyższych pojazdów (Ford Mondeo, VW Golf i BMW 316). Pojazdów tych nie stwierdzono w trakcie oględzin przeprowadzonych na kontrolowanej nieruchomości. Jarosław Stelmasik złożył ponadto pisemną informację, że nie wytwarza odpadów w postaci olejów, ponieważ oleje pozostawia w silnikach i skrzyniach biegów. Akumulatory pochodzące z demontażu i naprawy wymieniane są na nowe. Bardzo małe ilości płynów eksploatacyjnych przetrzymywane są w pojemnikach na terenie warsztatu. Podczas kontroli ustalono, że J. S. nie posiadał uregulowanego stanu formalnoprawnego w zakresie gospodarki odpadami w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz nie prowadził ewidencji odpadów.
ZWIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. nr 25, poz. 202 ze zmianami
- - zwanej dalej "urec") demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji może być prowadzony wyłącznie w stacjach demontażu. J. S. nie posiadał uregulowanego stanu formalnoprawnego wymaganego w związku z prowadzeniem stacji demontażu. ZWIOŚ uznał zatem, iż czynności dokonywane przez J. S. prowadzone były poza stacją demontażu, w sposób naruszający przepisy ustawy.
W ocenie GIOŚ organ pierwszej instancji zasadnie wymierzył J. S. w rozpatrywanej sprawie karę pieniężną. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, iż prowadził on poza stacją demontażu działania spełniające przesłanki z art. 53a ust. 1 urec. GIOŚ uznał, iż kara pieniężna w wysokości 30000 zł jest adekwatna do naruszeń popełnionych przez J. S. Wymierzenie kary pieniężnej jest uzasadnione faktem prowadzenia przez niego poza stacją demontażu działań polegających na usuwaniu z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów i substancji niebezpiecznych, w postaci płynów eksploatacyjnych i akumulatorów, wymontowywaniu z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia i części nadających się do ponownego użycia, tj. klap przednich i tylnych, opon, drzwi, zderzaków, układów zawieszenia, półosiek, reflektorów oraz elementów nadających się do odzysku lub recyklingu. Ustalenie kary pieniężnej w wysokości 30000 zł spowodowane zostało faktem ujawnienia w trakcie kontroli demontażu siedmiu pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także magazynowania dużej ilości odpadów pochodzących z demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji.
J. S. wniósł do WSA skargę na decyzję GIOŚ z dnia [...] kwietnia 2012 r. żądając jej zmiany w zakresie wysokości wymierzonej kary (obniżenie jej do 10000 zł), ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący nie zaprzeczył, iż prowadzi działalność wbrew ustawie, złożył stosowne oświadczenia i na żadnym etapie nie utrudniał postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, stopień naruszenia obowiązujących przepisów w zakresie demontażu pojazdów jest nieznaczny.
Jednocześnie skarżący wskazał, że chce uregulować od strony prawnej prowadzoną przez siebie działalność, na dowód czego przedłożył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zaświadczenie od firmy [...] o odebraniu odpadów od J. S. z trzema kartami przekazania odpadów, a także raport o oddziaływaniu na środowisko. W ocenie skarżącego, w świetle dyrektyw określonych w art. 53a ust. 4 urec wymierzona kara jest zbyt surowa, tym bardziej, że naruszenie przepisów nastąpiło po raz pierwszy. Ilość wyprodukowanych odpadów nie jest znaczna, gdyż skarżący zdemontował jedynie siedem pojazdów samochodowych. Jego działalność nie stwarzała żadnego zagrożenia dla środowiska.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o oddalenie skargi.
Oddalając skargę WSA wskazał, że zasadnie organ uznał, iż skarżący swoim działaniem wyczerpał przesłanki określone w art. 53a ust. 1 urec, a wysokość wymierzonej kary pieniężnej należy uznać za adekwatną do podjętych przez skarżącego czynności. Na jej wysokość nie może mieć wpływu nieutrudnianie przez skarżącego postępowania administracyjnego, okoliczność czy skarżący następczo podjął działania zmierzające w kierunku uregulowania statusu prawnego prowadzonego przez siebie zakładu, ani brak wcześniejszych decyzji wymierzających kary pieniężne za czynności określone w art. 53a ust. 1 urec.
Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego zaskarżył w całości ww. wyrok, żądając zmiany rozstrzygnięcia poprzez wymierzenie skarżącemu kary w najniższej wysokości tj. kary 10000 zł, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i decyzji go poprzedzających i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od GIOŚ na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 53a ust. 4 i 5 urec poprzez przyjęcie, iż stopień szkodliwości czynu, jakiego dopuścił sie skarżący, w szczególności zakres naruszeń, ilość odpadów, pochodząca jedynie z siedmiu samochodów, rodzaj stwarzanego zagrożenia dla środowiska, stanowiły wystarczające podstawy do wymierzenia skarżącemu kary powyżej dolnej granicy ustawowej i uznaniu, iż wysokość wymierzonej kary jest adekwatna do podjętych czynności;
2) naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy uznania przez Sąd, iż wymierzona kara przez organ jest adekwatna do podjętych przez skarżącego czynności i jako taka odpowiada regulacji prawnej odnoszącej sie do dyrektyw stosowanych przy wymiarze kar, ujętych w art. 53a ust. 4 urec.
W uzasadnieniu wskazano, że wymierzona w stosunku do skarżącego kara jest nieproporcjonalnie surowa do naruszonych przez niego przepisów ustawy, tym bardziej, iż sytuacja ta zaistniała po raz pierwszy. W zakresie zarzutu opisanego w punkcie 2. petitum skargi, wskazano, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia odnosi się w przeważającej części do zgodności z literą prawa wydanych decyzji, a WSA nie odniósł się natomiast w sposób wyczerpujący do zarzutu podniesionego w skardze z dnia 2 maja 2012 r.
Odpowiadając na skargę kasacyjna GIOŚ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że zarzuty w niej zawarte są bezzasadne.
W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy uznania przez Sąd, iż wymierzona kara przez organ jest adekwatna do podjętych przez skarżącego czynności i jako taka odpowiada regulacji prawnej odnoszącej sie do dyrektyw stosowanych przy wymiarze kar, ujętych w art. 53a ust. 4 urec. Art. 141 § 4 ppsa wskazuje wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać między innymi zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 ppsa, nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy. Przedstawienie stanu sprawy (podobnie jak i zarzutów skargi, stanowisk pozostałych stron oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia) ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że Sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.
Uzasadnienie powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania Sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Strona winna po lekturze takiego uzasadnienia mieć pewność, że Sąd przeanalizował każdy z podniesionych przez nią zarzutów, konfrontując je z zebranym materiałem dowodowym, wnioskami organów co do faktów wynikających z tych dowodów, prześledził tok postępowania administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem i zbadał zgodność wydanego aktu administracyjnego z prawem. Sąd nie może ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń, czy też do przytoczenia wszystkich zarzutów bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. Winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe (por. poglądy wyrażone w wyrokach: NSA z dnia 13 lutego 2008 r., I FSK 195/07, LEX nr 464095; z dnia 29 stycznia 2008 r., I FSK 142/07, LEX nr 462963; z dnia 18 września 2007 r., I FSK 1206/06, LEX nr 65407 i z dnia 26 lipca 2007 r., I OSK 1281/06, LEX nr 362061).
NSA, uwzględniając powyższe uwagi, nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 ppsa. W ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 ppsa NSA zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku - wbrew twierdzeniom kasatora - zawiera niezbędne elementy określone w art. 141 § 4 ppsa. Obejmuje przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze i stanowisk stron. Sąd pierwszej instancji wskazał i wyjaśnił w nim podstawę prawną zastosowaną do ustalonego stanu faktycznego, umożliwiając tym samym przeprowadzenie kontroli instancyjnej.
Za nieusprawiedliwiony uznać należy również kasacyjny zarzut naruszenia przepisu art. 53a ust. 4 i 5 urec poprzez błędną wykładnię polegającą na dokonaniu nieprawidłowego i nieprecyzyjnego ustalenia kryteriów wymiaru wysokości kary. Wbrew temu co zarzuca strona skarżąca, organy obu instancji prawidłowo uzasadniły wysokość nałożonej kary pieniężnej, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo skontrolował ich ustalenia i dał temu wyraz w uzasadnieniu swojego wyroku. Zdaniem NSA, wszystkie istotne ustawowe przesłanki dotyczące wysokości nałożonej kary pieniężnej zostały wzięte pod uwagę i odpowiednio wyważone przez organy administracji (por.: s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Z kolei sposób skonstruowania oraz uzasadniania wskazanego zarzutu skargi kasacyjnej, nie uwzględniając przywołanego powyżej charakteru omawianej odpowiedzialności, wskazuje na to, że strona skarżąca bez uzasadnionych podstaw eksponuje kwestię subiektywnej winy, wskazując na jej brak. W sposób nieuzasadniony marginalizuje również stopień szkodliwości dokonywanie poza stacją demontażu usunięcia z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów lub substancji niebezpiecznych. Zarzut ten jest nietrafny również i z tego powodu, że pomija tę istotną okoliczność, która odnosi się do wysokości nałożonej kary pieniężnej. Została ona wymierzona w kwocie 30000 zł, w sytuacji, gdy organ administracji uprawniony jest do wymierzenia tej w granicach wyznaczonych przepisem art. 53a ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy, a mianowicie w wysokości od 10000 zł do 300000 zł.
Dodatkowo stwierdzić należy, że żądanie zawarte w skardze kasacyjnej a dotyczące obniżenia nałożonej kary administracyjnej do wysokości 10000 tys. zł. jest zupełnie niezrozumiałe i świadczy o braku rozeznania co do charakteru orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wystarczy tu wskazać, że NSA nie ma uprawnień do miarkowania kar administracyjnych orzeczonych przez organy administracji publicznej.
W związku z powyższym, NSA, na podstawie przepisu art. 184 i art. 204 pkt 1 ppsa, orzekł jak sentencji wyroku.