Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 605/18 oddalił skargę Gminy [...] (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] maja 2017 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] listopada 1985 r., [...], wpisującej do rejestru zabytków część układu urbanistycznego w [...], w granicach oznaczonych na załączonym planie (dalej decyzja o wpisie).
Sąd I instancji stwierdził, że weryfikowana w trybie nadzoru decyzja o wpisie została wydana w trybie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm., dalej uodk). W świetle przepisów tej ustawy dopuszczalne było objęcie ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków nie tylko poszczególnych obiektów stanowiących np. dzieła architektury i budownictwa, ale także obszarów posiadających wartości zabytkowe jako całość np. układów (założeń) urbanistycznych. Wpis zabytku nieruchomego do rejestru skutkował szeregiem ograniczeń w sposobie wykonywania praw do nieruchomości. Nie ulega w związku z tym, wątpliwości, że warunkiem wykonywania decyzji o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, jest określenie przedmiotu wpisu. W odniesieniu do takich zabytków jak układy urbanistyczne, warunkiem wykonania decyzji o ich wpisie do rejestru jest określenie granic obszaru objętego wpisem.
Jednakże wbrew twierdzeniom skargi, ww. decyzja o wpisie do rejestru odwołuje się do granic oznaczonych na "załączonym planie". Nie można więc, zdaniem Sądu, z całą stanowczością stwierdzić, że w dacie 28 listopada 1985 r. organ nie sporządził załącznika do decyzji określającego granice obszaru chronionego. Nie można także tracić z pola widzenia, że w aktach administracyjnych znajduje się (przedłożona przez skarżącą) kopia mapy opisana jako "Załącznik do decyzji [...]", na której wyrysowano czerwoną linię, opisaną z kolei jako "strefa ochrony konserwatorskiej". Na podstawie powyższej mapy można bez trudności ustalić obszar wpisany do rejestru zabytków.
Podkreślono, że niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej Kpa) oznacza, iż rozstrzygnięcie to z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. W sprawie niniejszej brak jest podstaw do przyjęcia, że istniała przesłanka niewykonalności decyzji z [...] listopada 1985 r. w dniu jej wydania, co czyni zarzut skarżącej Gminy nieuzasadniony.
- 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej Ppsa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 1 uodk i § 4 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. Nr 19 poz. 101 ze zm., dalej rozporządzenie) poprzez oddalenie skargi, mimo iż:
- a) zaskarżona decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako że naruszała wyżej powołane przepisy postępowania administracyjnego, bowiem Minister winien wydać rozstrzygnięcie uchylające decyzję z [...] maja 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie w związku z tym, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa i była niewykonalna od chwili jej wydania do chwili obecnej, poprzez brak zawarcia w tej decyzji wymaganego przepisami prawa określenia granic układu urbanistycznego, wskutek czego nie było i nie jest możliwe ustalenie, jakie nieruchomości w [...] są tym układem objęte,
- b) przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury obowiązujące w dacie wydania decyzji o wpisie i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze określały elementy jakim winna odpowiadać decyzja o wpisie dobra kultury do rejestru (w tym załącznik do tej decyzji), a decyzja o wpisie wymogów tych nie spełniała, w związku z brakiem na załączonej mapie prawidłowego numeru decyzji, daty oraz adnotacji opatrzonej podpisem, pieczęcią organu sporządzającego mapę określoną rzekomo jako załącznik do decyzji o wpisie;
- 2) art. 133 § 1 Ppsa poprzez:
- a) pominięcie znajdujących się w aktach niniejszej sprawy pism [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2016 r. oraz z [...] czerwca 2016 r., jak również adnotacji znajdujących się na decyzji o wpisie w zakresie przekazania odpisów decyzji do Ministerstwa Kultury i Sztuki potwierdzających, iż przedmiotowa decyzja w dacie jej wydania nie posiadała załącznika graficznego wskazującego na obszar objęty ochroną konserwatorską, co skutkowało uznaniem przez Sąd, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie, a tym samym, że nie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji,
- b) przyjęcie domniemania istnienia załącznika graficznego do decyzji o wpisie w sytuacji, gdy dokumenty znajdujące się w aktach sprawy budzą uzasadnione wątpliwości co do tego: czy taki załącznik został sporządzony w dacie wydania decyzji o wpisie, kto sporządził ten załącznik oraz na potrzeby jakiej sprawy;
- 3) art. 141 § 4 Ppsa poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się do art. 17 uodk w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia, skutkujące uznaniem, iż przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze obowiązujące w dacie wydania decyzji o wpisie nie określały elementów jakim powinna odpowiadać decyzja o wpisie dobra kultury do rejestru, w tym załącznik graficzny do takiej decyzji, w sytuacji gdy przedmiotowe regulacje takie elementy określały;
- 4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez oddalenie skargi, mimo iż Minister w zaskarżonej decyzji naruszył przepisy postępowania administracyjnego nie dokonując wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez brak zebrania i przeanalizowania dokumentów potwierdzających jaki obszar został wpisany do rejestru zabytków decyzją o wpisie oraz uznanie za załącznik do decyzji mapy niewiadomego pochodzenia, niepodpisanej, nieopieczętowanej przez wydający decyzję organ oraz zawierającej odręczne poprawki.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
- 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Stanowisko to zostało podtrzymane dodatkowo w piśmie z 17 grudnia 2021 r.
- 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 4.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
- 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozprawy w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii oraz w ciągu roku od jego odwołania zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział.
- 4.3. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym. Celem takiego postępowania jest wyłącznie ocena, czy określona decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia ocenianego postanowienia przepisów, jest ono dotknięte wadami skutkującymi jego nieważnością. Nie było zatem, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, obowiązkiem organu zebranie i przeanalizowanie dokumentów potwierdzających jaki obszar został wpisany do rejestru zabytków. Stan faktyczny został ustalony przez Ministra w oparciu o treść decyzji o wpisie oraz dodatkowo kopii mapy opisanej jako "Załącznik do decyzji [...]". Tak zdaniem Sądu I instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, były to ustalenia wystarczające dla potrzeb postępowania nadzorczego. Dlatego też zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa jest niezasadny. Sporną kwestią jest tylko ocena tego stanu faktycznego przez pryzmat przesłanek nieważności decyzji.
- 4.4. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Brak odniesienia się do § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków oraz wymogów formalnych, jakim powinna odpowiadać decyzja o wpisie do rejestru nie jest tego typu wadliwością, która miałaby wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sąd I instancji ocenił bowiem legalność zaskarżonej decyzji i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów dotyczących załącznika graficznego do decyzji o wpisie oraz wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika dlaczego skargę oddalono. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada więc wymogom art. 141 § 4 Ppsa.
- 4.5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 Kpa w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 1 uodk i § 4 pkt 5 rozporządzenia stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym postanowieniem (decyzją). Skutki, które wywołuje orzeczenie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie orzeczenia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyroki NSA: z 22 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1279/18; z 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1268/18).
- 4.6. Analizując treść decyzji o wpisie, nie można zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa za rażące naruszenie prawa uznać okoliczności późniejszego zaginięcia mapy (planu). Kluczowe znaczenie ma bowiem to, że decyzja o wpisie zawiera zapis "w granicach oznaczonych na załączonym planie". Nie da się bowiem jednoznacznie stwierdzić, że taki załącznik nie został sporządzony. Aktualny brak załącznika w dokumentacji organów ochrony zabytków obecnie w żaden sposób nie dowodzi braku sporządzenia tego załącznika i w konsekwencji nie określenia granic zabytku nieruchomego. Przy tym skoro załącznik ten obecnie nie został odnaleziony, to bezprzedmiotowe jest ocenianie prawidłowości mapy znajdującej się w zasobach skarżącej w zakresie tego, iż brak jest na mapie prawidłowego numeru decyzji, daty oraz adnotacji. Jednakże takie uchybienia natury formalnej, nawet w przypadku odnalezienia załącznika mapowego do decyzji o wpisie, nie stanowiłyby podstawy do uznania, że decyzja o wpisie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
- 4.7. Prawidłowo również ocenił Sąd I instancji, że decyzja o wpisie nie była niewykonalna i nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Niewykonalność taka musi bowiem istnieć od dnia wydania decyzji i powinna mieć charakter trwały. Jeśli powstała później, może być podstawą innych działań, np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 970/97 niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas. Istotne jest przy tym, że jako miarodajny należy przyjąć stan rzeczy istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Oznacza to, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia istnienia przesłanek nieważności ocenić należy, czy w dniu wydania decyzji istniały okoliczności uniemożliwiające wykonanie decyzji, czyniące ją niewykonalną, które nie ustąpiły i decyzja w dalszym ciągu nie może ulec wykonaniu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, brak załącznika określającego granice ochrony konserwatorskiej oznacza niewykonalność decyzji. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Brak tego dokumentu obecnie nie może przesądzać, że dokument taki nie istniał w przeszłości. Przy tym nawet jeżeli załącznik mapowy (plan) miałby taką formę jak przedstawiła skarżąca, a nawet gdyby nie stanowił integralnej części decyzji, lecz funkcjonował odrębnie, nie świadczy to o tym, że decyzja była obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, gdyż jak wskazano wcześniej istniał dokument, na podstawie którego możliwe było wyznaczenie granic wpisu parku i na podstawie którego granice te zostały wyznaczone.
- 4.8. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 1 uodk i § 4 pkt 5 rozporządzenia jest niezasadny.
- 4.9. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa. Stosownie do treści tego przepisu Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyjaśnić trzeba, że termin "na podstawie akt sprawy" rozumiany jest jako dokonanie przez sąd oceny legalności decyzji przy uwzględnieniu okoliczności, które wynikają z akt i legły u podstaw zaskarżonego aktu. Tym samym materiał dowodowy zgromadzony przez organ w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę orzekania przez sąd. Wydane rozstrzygnięcie oparte ma być na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy, co oznacza orzekanie na podstawie kompletnego materiału dowodowego znajdującego się w aktach i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz stanowi zakaz wykraczania poza ten materiał. Naruszeniem art. 133 § 1 Ppsa będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (wyroki NSA: z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 952/20; z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 585/21). Zarówno pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2016 r. oraz z [...] czerwca 2016 r., jak również adnotacja na decyzji o wpisie w żadnym razie nie przesądzają o tym, że decyzja o wpisie nie posiadała załącznika graficznego w dacie jej wydania. Natomiast uzasadnione wątpliwości co do tego, czy taki załącznik został sporządzony to zdecydowanie za mało, aby można zastosować art. 156 § 1 pkt 2 względnie pkt 5 Kpa.
- 4.10. Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Nie było jakichkolwiek podstaw, aby Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję.
- 4.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.