Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 952/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 999/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy Miasta [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z [...] marca 2018 r. Gmina Miasto [...] zwróciła się do Nadzoru Wodnego PGW Wody Polskie w [...] o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem kolektora deszczowego nr [...] zlokalizowanym na działce nr [...] i [...], obręb [...],[...] do Potoku [...] w [...].

Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w Krośnie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (któremu przekazano wniosek wg właściwości) odmówił Gminie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 399 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) oraz art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej "k.p.a.".

Rozpoznając odwołanie Gminy od powyższej decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 14 ust. 4, art. 399 ust. 1 pkt 1 i art. 396 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu wskazując, że wniosek Gminy dotyczył uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem miejskiego kolektora deszczowego nr [...] do wód potoku [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż celem prawidłowego określenia zakresu zamierzonego korzystania z wód niezbędnym było określenie wielkości spływu ze zlewni ciążącej do potoku [...] i wykazanie, że przepustowość odbiornika jest wystarczająca, aby bez szkód dla terenów przyległych możliwe było odprowadzanie do niego wód opadowych. Argumentując odmowę wydania pozwolenia wskazał na brak możliwości oceny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego czy planowany sposób korzystania z wód naruszać będzie ustalenia dokumentów wymienionych w art. 396 ust. 1 pkt 1 - 7 Prawa wodnego lub nie będzie spełniać wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 tej ustawy. Wskazał, że z tych względów koniecznym było dokonanie oceny w operacie wodnoprawnym, czy wody opadowe lub roztopowe odprowadzane do cieku ze zlewni objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego będą wywierać niekorzystny wpływ na ustalenia dla JCWP o nazwie "[...]" przedstawione w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza i innych dokumentach z zakresu ochrony środowiska, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, decyzjach o warunkach zabudowy i decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ odwoławczy wskazał także, że zamierzony sposób korzystania z wód nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.

Na podstawie operatu wodnoprawnego organ ustalił, że zgodnie z Planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły odbiornikiem wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych ze zlewni wylotu nr [...] jest jednolita część wód powierzchniowych (JCWP) o europejskim kodzie [...] i nazwie "[...]" posiadająca status silnie zmienionej części wód o złym stanie. Omawiana część wód zagrożona jest ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych, jakimi są w jej przypadku dobry potencjał ekologiczny i dobry stan chemiczny wód. Podzielił stanowisko organu I instancji, iż na podstawie zebranej dokumentacji trudno jednoznacznie stwierdzić, czy wody opadowe lub roztopowe odprowadzane ze zlewni wylotu nr [...] oczyszczane są w stopniu wymaganym przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1800), a tym samym nie oddziałują negatywnie na stan wód odbiornika.

Organ wskazał na treść § 21 ust. 1 oraz § 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia i wyjaśnił, że załączona do operatu kopia karty ewidencyjnej prac serwisowych separatora z osadnikiem nie pozwala ocenić poprawności działania tego urządzenia. Ponadto wyjaśnił, że do operatu załączono dwa sprawozdania z badań wód opadowych pobranych na wylocie kolektora [...] w 2017 r., jednak zostały one wykonane w niepełnym zakresie, tj. jedynie na zawartość zawiesiny, zaś badania jakościowe wód opadowych wymagane są wtedy, gdy na sieci zastosowano urządzenia oczyszczające o przepustowości nominalnej większej niż 300 l/s, a nie jak w niniejszej sprawie 40 l/s. Nadto organ wskazał, iż w operacie nie wyjaśniono z jakich przyczyn pobrano próbkę wód opadowych do badań w 2017 r., pomimo braku takiego obowiązku.

Organ podniósł również, iż w § 25 rozporządzenia nie podano alternatywnego sposobu dla pozyskiwania próbek wód do analiz, a jedynie metodyki referencyjne analizy próbek ścieków, co czyni uzasadnionymi wątpliwości co do wyniku oznaczenia stężenia zawiesiny uzyskanego w przedstawionych badaniach. Zwrócił uwagę, że do badań pobrano jedną próbkę zamiast trzech, co może skutkować zaniżoną wartością oznaczenia. Konkludując organ uznał, że na podstawie dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie można właściwie ocenić czy odprowadzane wody opadowe ze zlewni wylotu nr [...] nie zagrażają osiągnięciu celów środowiskowych.

Organ odwoławczy podkreślił następnie, że brak wywiązywania się przez zakład planujący korzystanie z wód z obowiązków wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych może stanowić, w świetle art. 399 ust. 2 Prawa wodnego, powód do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Stwierdził również, że biorąc pod uwagę rangę przesłanek wymienionych przez organ I instancji dla uzasadnienia odmowy wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego nieprzedstawienie w toku postępowania instrukcji obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających zleconej do opracowania przez Prezydenta Miasta [...]decyzją z dnia [...] maja 2008 r. należy potraktować jako kolejne, ale nie zasadnicze uchybienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 409 ust. 1, ust. 2, ust. 6 Prawa wodnego oraz art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 409 ust. 1, 2 i 6 Prawa wodnego, art. 399 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, art. 399 ust. 2 Prawa wodnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę sąd I instancji wyjaśnił, że dokonana kontrola zaskarżonej decyzji organów I i II instancji nie wykazała zaistnienia przyczyn, które uzasadniałyby wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek Gminy dotyczył uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem kolektora deszczowego nr [...] do potoku [...].

Sąd ten pozytywnie ocenił stanowisko, że w stosunku do operatu sporządzanego na potrzeby wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, jako obowiązujące traktować należy wymagania określone w art. 409 ust. 1 i ust. 2 i ust. 6 ww. ustawy. Ponadto należy uwzględnić informacje niezbędne organowi do wydania stosownej decyzji, a wskazane w art. 403 ustawy Prawo wodne. Podczas opracowywania operatu wodnoprawnego najważniejszym jest, aby zawierał on te wszystkie elementy, które rzutują na prawidłowe ustalenie danych w udzielanym pozwoleniu wodnoprawnym. Art. 409 ust. 1 Prawa wodnego wskazuje jakie informacje powinien zawierać operat wodnoprawny, ale wyraźnie stwierdza, że zawartość ta powinna być dostosowana do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne. Zdaniem sądu wojewódzkiego trafnie zatem zauważyły organy, że w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym brakuje informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 Prawa wodnego.

Z treści samego przepisu art. 409 ust. 1 nie wynika, w ocenie sądu, by w operacie wodnoprawnym należało przedstawiać obliczenia prowadzące do ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych z obszaru oddziaływania przedmiotu wniosku. W kwestii sposobu ustalenia tych wartości szczegółową wiedzę na temat zastosowanej metody powinien mieć twórca operatu. Jednakże, w przypadku wątpliwości co do prawidłowości tych wyliczeń, organ może zwrócić się do wnioskodawcy o przedstawienie sposobu obliczenia określonych w operacie wodnoprawnym danych, co też organ I instancji uczynił w toku postępowania. Podniósł, iż organ w wezwaniu wyjaśnił dlaczego zastosowana metoda przeprowadzenia obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych jest nieprawidłowa oraz wskazał jako źródło do dokonania obliczeń - normy i wytyczne projektowania. Gmina natomiast nie zgodziła się z takim stanowiskiem i nie dokonała poprawy obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych w operacie wodnoprawnym.

W toku postępowania administracyjnego, pomimo wezwań i wskazówek co do metodyki dokonania obliczeń, skarżąca nie uzupełniła danych w tym zakresie. Stąd też bezpodstawny jest zarzut, iż organ nie wskazał w toku procedury administracyjnej przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione uniemożliwiając udzielenie pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina Miasto [...] i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:

1. - na podstawie art, 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to:
2. 1) art. 141 § 4 p.p.s.a.
3. - w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na braku należytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez dosłowne powtórzenie argumentacji organu polegające na tym, iż prawie całe uzasadnienie stanu sprawy w wyroku stanowi treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie prawne wyroku jest powtórzeniem, a właściwie przepisaniem ustaleń stanu sprawy zawartego w tym samym uzasadnieniu wyroku,
4. - polegające na braku należytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a to: poprzez brak wymaganych prawem elementów - stanu sprawy, oceny prawnej stanu sprawy w kontekście przytaczanych przez skarżącego podstaw prawnych zarzutów wraz z uzasadnieniem tych zarzutów, brak argumentacji prawnej Sądu z odesłaniem do argumentów organu I i II instancji, uniemożliwiające ocenę toku rozumowania Sądu, a przez to kontrolę instancyjną orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, podające w wątpliwość i uniemożliwiającego sprawdzenie, w jakim zakresie przeprowadzono kontrolę sądową zaskarżonej decyzji, którą miał obowiązek przeprowadzić,
5. - ogólnikowe, lakoniczne i niewyczerpujące jego uzasadnienie prawne;
6. - bezkrytycznie przyjęcie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji, pomimo wnoszonych przez skarżącą zarzutów w tym zakresie, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;
7. 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1, 2, 6 w zw. art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy administracji I i II instancji przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1, 2, 6 w zw. z art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne przejawiające się w niewyjaśnieniu całego stanu faktycznego sprawy i dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych, poprzez zaakceptowanie ustaleń organu I i II instancji, że:

operat wodnoprawny posiada braki oraz że w oparciu o zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym operat wodnoprawny, nie można było dokonać oceny czy odprowadzanie wód opadowych, roztopowych naruszać będzie ustalenia dokumentów wymienionych w art. 396 ust. 1 od pkt 1 do pkt 7 ustawy Prawo wodne oraz wymagań określonych w punkcie 8 tego przepisu, mimo istnienia materiału dowodowego do wydania pozwolenia wodnoprawnego, skarżąca obliczyła ilość wód według nieprawidłowej metody obliczeń, ponieważ źródłem do dokonania obliczeń powinny być normy i wytyczne projektowania, kiedy to ani Sąd ani organy obu instancji nie wskazały wiążących prawnie konkretnych norm i wytycznych projektowania.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest sformułowane w sposób lakoniczny i nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu, w stopniu umożliwiającym weryfikację sposobu myślenia sądu oraz kontrolę instancyjną orzeczenia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu wyroku brak jest zwięzłego przedstawienia stanu sprawy. Podniosła, że prawie cała treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowi przepisana treść zaskarżonej decyzji

Uzasadniając zaś zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. skarżąca podniosła, że sąd wydając wyrok winien był się oprzeć na aktach sprawy, a nie jedynie na treści zaskarżonej decyzji. Skoro zaś przyjął stanowisko organu, iż operat wodnoprawny zawiera braki, to w uzasadnieniu powinien był wskazać, dlaczego uważa, że operat wodnoprawny ma braki i jakie są to braki.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ niewłaściwie ustalił, iż operat ma braki, ponieważ metoda wyliczenia ilości odprowadzanych wód jest niewłaściwa. Zdaniem skarżącej nie można jako braku potraktować niewskazania przez stronę takiej maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, wyrażonej w m3/s, jaka wynikałaby z wyliczenia według wskazówek organu zawartych w jego pismach co do metodyki dokonania obliczeń, gdyż w ustawie nie wskazano sposobu wyliczania ww. przepływu maksymalnego ilości wód w m³/s. Podniosła, iż to twórca operatu ma wiedzę co do sposobu ustalenia tej wielkości.

Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, iż w uzasadnieniu wyroku, na ostatniej stronie sąd powołał się na zarzut, który rzekomo podnosiła w skardze. W rzeczywistości był on podnoszony w odwołaniu od decyzji organu II instancji. Okoliczność ta potwierdza zatem, iż sąd nie przeprowadził kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, tylko jak wskazano wyżej przepisał uzasadnienie decyzji organu II instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności rozpoznając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że okazał się on uzasadniony.

Stosownie do treści art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

Wyjaśnić trzeba, że termin "na podstawie akt sprawy" rozumiany jest jako dokonanie przez sąd oceny legalności decyzji przy uwzględnieniu okoliczności, które wynikają z akt i legły u podstaw zaskarżonego aktu. Tym samym materiał dowodowy zgromadzony przez organ w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę orzekania przez sąd. Wydane rozstrzygnięcie oparte ma być na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy, co oznacza: orzekanie na podstawie kompletnego materiału dowodowego znajdującego się w aktach i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz stanowi zakaz wykraczania poza ten materiał. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że naruszenie zasady zawartej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. J.P.

Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2009, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, wydanie IV, s. 684, a także wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, 3 października 2019 r. sygn. akt II GSK 591/17, dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1277/18). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., dochodzi gdy sąd pominął dokonane przez organy ustalenia faktyczne lub też dokonuje własnych. Przedmiotowa skarga kasacyjna zarzuca sądowi I instancji, że nie orzekał na podstawie akt sprawy, a jedynie oparł się na treści zaskarżonej decyzji, bowiem zarówno w części historycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia jak i wstępnej, oraz w uzasadnieniu prawnym przytoczył argumentację organu odwoławczego, co stanowi całość uzasadnienia. Przytoczone stanowisko skarżącej kasacyjnie należało uznać za trafne, gdyż materiał dowodowy stanowi również operat wodnoprawny, uzupełnienie do tego operatu w liczbie 7 załączników złożone wraz z pismem, które wyjaśnia zastrzeżenia i wątpliwości zgłoszone przez organ wobec operatu oraz odwołanie stanowiące polemikę z rozstrzygnięciem organu I instancji. Tymczasem stanowisko skarżącego wynikające ze wskazanych wyżej materiałów, wpływające w sposób istotny na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, zostało pominięte przez sąd I instancji. W okolicznościach przedmiotowej sprawy należy uznać to za pominięcie istotnej części akt.

Odnosząc się zaś do kwestii naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że także ten zarzut skargi kasacyjnej jest uzasadniony.

Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jako stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania, ale także jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd, przy czym ta część uzasadnienia wyroku nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).

W orzecznictwie skazuje się, że uzasadnienie wyroku stanowić ma logiczną, zwartą całość, a jednocześnie ma być jedynie syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Co istotne treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Okoliczność ta tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli poprzez wniesienie skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 13 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 30/13; 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10; 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11; 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10).

Wskazać należy, że uchylenie zaskarżonego wyroku w związku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. może nastąpić wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie (por. m.in. wyrok NSA z: 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16). W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak również kiedy uzasadnienie zaskarżonego wyroku bazuje na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu nadmiernej lakoniczności. Nie sposób przyjąć bowiem, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy oraz że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały szczegółowo wyjaśnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takich właściwych rozważań brak w tej sprawie.

Trafnie wskazał autor skargi kasacyjnej, że w omawianym uzasadnieniu sąd nie zawarł w swoich motywach stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Podobnie ocenić należy stanowisko skarżącej kasacyjnie, w którym wskazuje ona, że prawie całe uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi przepisana treść decyzji z [...] czerwca 2019 r., zarówno w części historycznej jak i w uzasadnieniu prawnym. Tym samym przyjąć należało, że sąd w istocie nie wskazał, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie. Ponadto uzasadnienie to nie zawiera odniesienia się do argumentacji prezentowanej przez skarżącą. Brak jest również jakichkolwiek rozważań, dlaczego argumentacja ta jest nieprawidłowa i nie zasługuje na uwzględnienie przy uwzględnieniu warunków przedstawianych przez tę stronę w toku postępowania materiałów.

Przypomnieć należy także, że sąd I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Nie jest również zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Oznacza to, że pominięcie w uzasadnieniu rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. W niniejszej sprawie jednak sąd nie odniósł się do zarzutów skargi w sposób określony przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest bowiem wystarczające zdawkowe wskazanie, iż wszystkie zarzuty skargi są niezasadne, nie odnosząc się zarówno do zarzutów naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które zawarto w skardze.

Trafne jest spostrzeżenie skarżącej, iż zaskarżone uzasadnienie nie zawiera wyczerpującej oceny prawnej ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania. Nie ulega wątpliwości, że ocena prawa zaprezentowana w zaskarżonym wyroku jest lakoniczna, co nie pozwala na zweryfikowanie sposobu rozumowania organu oraz uniemożliwia ocenę stanowiska sądu, zwłaszcza w kontekście zagadnienia prawnego będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Omawiane uzasadnienie nie zawiera również argumentów wskazujących na niezasadność skargi z jednoczesnym odwołaniem się do stanowiska organu odwoławczego. Okoliczności te stanowiły o uznaniu za słuszne wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska odnośnie do motywów zaskarżonego wyroku. Istotnie nie stanowią one rzetelnej informacji dla skarżącej oraz dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, o powodach uznania za słuszne stanowiska organów. Wskazać należy, że sąd bezrefleksyjnie przyjął stan faktyczny ustalony przez organy jako swój mimo, iż był on kwestionowany przez Gminę.

Przypomnieć trzeba, że stanowisko organów w zakresie braków operatu wodnoprawnego zakwestionowane zostało przez skarżącą, zaś sąd w motywach wyroku stwierdza, że słusznie organy uznały, że w operacie wodnoprawnym brakuje informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 Prawa wodnego. Pogląd ten wyraziły również organy wskazując jednocześnie, że operat wodnoprawny zawiera braki, jednakże w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto wskazania jakie to braki. Podkreślenia wymaga ogólnikowe stwierdzenia zaskarżonego wyroku nie mogą stanowić oceny prawnej stanu faktycznego.

W tych okolicznościach za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.

Wskazane wyżej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. czyni przedwczesnym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1, 2, 6 w zw. z art. 396 ust. 1 Prawa wodnego i uniemożliwia jego merytoryczne rozpoznanie.

Ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji sporządzi uzasadnienie odpowiadające wymogom określonym w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które nie będzie naruszało w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a., zaś w przypadku wniesienie skargi kasacyjnej przez którąkolwiek ze stron, umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., który stanowi, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych, sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, iż wyłączną przyczyną postępowania kasacyjnego, było wadliwe sporządzone uzasadnienie.