Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. P. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy co do działki nr ew. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym W. w gminie B., dla inwestycji polegającej na budowie przydomowej indywidualnej siłowni wiatrowej o mocy 2,2 kW położonej w strefie "C" ochrony uzdrowiska W. W uzasadnieniu Minister wskazał, że planowana inwestycja jest zlokalizowana w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej, która obejmuje obszar przyległy do strefy "B" i stanowiący jej otoczenie oraz mający wpływ na zachowanie walorów krajobrazowych, klimatycznych oraz ochronę złóż naturalnych surowców leczniczych. Zgodnie z art. 38a ust.3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2012 r., poz. 651 ze zm.), w strefie "C" zabrania się prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny oraz właściwości lecznicze klimatu.
Lokalizacja siłowni wiatrowych na obszarze uzdrowiska jest zabroniona, gdyż mogłaby negatywnie wpłynąć na walory lecznicze tego obszaru, m.in. przez zwiększoną emisję hałasu oraz negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i istniejącą na danym obszarze florę i faunę.
Minister Zdrowia, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasowe ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, uznając, że o ile przepis art. 38a ust.3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych nie zawiera wprost wyłączenia możliwości budowy elektrowni wiatrowych, to jednak zakaz ten należy wywodzić z zakazu prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny oraz właściwości lecznicze klimatu.
Ponadto na obszarach ochrony uzdrowiskowej (w tym strefie "C" ochrony uzdrowiskowej) zabronione jest prowadzenie działalności polegającej na przekształcaniu mechanicznym, fizycznym lub chemicznym materiału, substancji lub ich części składowych na nowy produkt. Zatem budowa elektrowni wiatrowych będzie stanowiła naruszenie przepisów ustawy uzdrowiskowej.
Skargę na postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. wniósł P. P., podnosząc, że powołane w postanowieniach zakazy z ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, nie odnoszą się do przydomowej indywidualnej siłowni wiatrowej, nie będzie ona miała negatywnego wpływu na fizjografię warunków naturalnych, ani nie wpłynie na zmianę istniejących warunków wodnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podzielił stanowisko Ministra Zdrowia, że lokalizacja siłowni wiatrowej w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej mogłaby negatywnie wpłynąć na walory krajobrazowe rozpatrywanego obszaru, m.in. przez negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska. Zgodnie z art. 38a ust. 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, w strefie "C" zabrania się prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska, jego układ urbanistyczny oraz właściwości lecznicze klimatu. Skutkiem budowy przydomowej siłowni wiatrowej niewątpliwie nie jest tylko posadowienie jej na przedmiotowej działce, ale negatywne jej oddziaływanie na krajobraz terenu, czyli sytuacja, która w prawie cywilnym zwana jest immisją. Zdaniem Sądu, lokalizację tego typu inwestycji należy rozpatrywać w szerszym kontekście celu tworzenia uzdrowisk i obszarów ich ochrony, biorąc pod uwagę zakaz immisji wyrażony w art. 144 k.c. Budowa siłowni wiatrowej spełnia też kryteria zaliczenia jej do immisji pośrednich, które są ubocznym, choć kłopotliwym dla walorów krajobrazowych i właścicieli nieruchomości sąsiednich, skutkiem działania właściciela, nawet jeśli nie zamierza on celowo oddziaływać na nieruchomości sąsiednie.
Właściciel koncentruje się na wykonywaniu swego prawa własności, lecz jego działanie zakłóca walory krajobrazowe, negatywnie wpływa na fizjografię środowiska oraz zakłóca sąsiadom korzystanie z ich nieruchomości, może prowadzić do obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich. Posadowienie siłowni wiatrowej wpłynie negatywnie na fizjografię całego uzdrowiska, zakłóci właściwe funkcjonowanie uzdrowiska. Trudno wyobrazić sobie, aby posadowienie siłowni na działce inwestora było obojętne dla kuracjuszy czy właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy najczęściej w jakiś sposób (np. przez prowadzenie pensjonatów czy restauracji) korzystają z faktu zamieszkiwania w miejscowości będącej uzdrowiskiem lub w jej pobliżu.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 38a ust. 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, art. 144 k.c. oraz art. 53 ust. 4 pkt 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł, że z art. 38a ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych można wywieść, że w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej dopuszczalna jest lokalizacja przydomowej siłowni wiatrowej, tym bardziej że sporna instalacja w ogóle nie jest ujęta w zakazach wymienionych dla strefy ochrony uzdrowiskowej "A" i "B". Wzniesienie masztu na wysokości 8 m nie może być potraktowane jako naruszenie fizjografii.
Skarżący nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że budowa siłowni miałaby daleko idące, negatywne konsekwencje dla uzdrowiska, bowiem opis otoczenia, w którym planowane jest umiejscowienie instalacji nie wskazuje, że instalacja ta spowodowałaby negatywne konsekwencje dla całego uzdrowiska. Działka, na której ma być zlokalizowana inwestycja znajduje się w odległości 6 - 8 km od strefy "A" uzdrowiska. W bliskim sąsiedztwie działki skarżącego znajdują się również szklarnie z kotłownią opalaną miałem i węglem, zakłady przetwórstwa mięsnego z własną kotłownią opalaną miałem i węglem, budynki mieszkalne, które w większości uzyskują ciepłą wodę użytkową i ogrzewanie w konwencjonalny sposób (miałem, węglem i eko-groszkiem). Budowa siłowni wiatrowej służyć ma uzyskiwaniu energii na potrzeby własne w celu ogrzewania i otrzymywania ciepłej wody. Siłowania wiatrowa nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Ponadto zdaniem skarżącego organ administracji publicznej załatwiający sprawę administracyjną związany jest stanowiskiem inwestor i w sytuacji, gdy inwestor żąda wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może uznać, ze wniosek dotyczy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Budowa przydomowej siłowni wiatrowej o mocy 2,2 kW nie stanowi inwestycji celu publicznego.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że niedopuszczalne jest lokalizowanie wież wiatrowych w odległości mniejszej niż 500 m od zabudowań mieszkalnych oraz 1 km od obiektów o charakterze leczniczym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Z przytoczonych w podstawach kasacyjnych zarzutów wynika, że zdaniem skarżącego sprawa została wadliwie rozpoznana, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny stanu faktycznego sprawy, którego ustalenie należy do podstawowych obowiązków organu administracji w relacji do obowiązującego stanu prawnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że skoncentrowano się na przytoczeniu treści przepisów prawnych i rozważaniach prawnych oraz powtórzeniu jedynie za organem administracji, że lokalizacja indywidualnej siłowni wiatrowej o mocy 2,2 kW na obszarze uzdrowiska w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej mogłaby negatywnie wpłynąć na walory krajobrazowe tego obszaru, między innymi przez negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska, a skutkiem budowy siłowni jest negatywne oddziaływanie na krajobraz. Takie rozpoznanie sprawy nie jest prawidłowe.
Skarżący trafnie podnosi, że ograniczenia zabudowy i innych czynności w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej, o których mowa w art. 38a ust. 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, nie dotyczą zakazu budowy w tej strefie elektrowni wiatrowych, a więc nie można z góry przyjąć, że budowa indywidualnej przydomowej siłowni wiatrowej jest działaniem mającym negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu (art. 38a ust. 3 w związku z art. 38a ust. 1 pkt 12 ustawy). Oznacza to, iż stwierdzenie, że przedsięwzięcie polegające na budowie przydomowej siłowni wiatrowej ma negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu, wymaga dokonania ustaleń dotyczących samej elektrowni wiatrowej, jej usytuowania w terenie i istniejącej zabudowy na tym terenie, ale także jej usytuowania w stosunku do strefy "A" i "B" ochrony uzdrowiskowej oraz zabudowy i zagospodarowania terenów w tych strefach.
Dopiero na podstawie takich ustaleń można stwierdzić, czy budowa siłowni wiatrowej ma negatywny wpływ na określone elementy fizjografii uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzestając na arbitralnej ocenie, że "posadowienie siłowni wiatrowej wpłynie negatywnie na fizjografię całego uzdrowiska, zakłóci właściwe funkcjonowanie uzdrowiska", pomimo, że nie zostało wyjaśnione i ustalone, dlaczego przydomowa siłownia wiatrowe, którą zamierza realizować skarżący, spowoduje takie skutki dla uzdrowiska.
Powołując się na opinię profesora K. B., w odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia stwierdził, że urządzenia wiatrowe jako specjalnego rodzaju elektrownie przetwarzające działanie wiatru na energię elektryczną należy zaliczyć do zakładów przemysłowych w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, których budowa jest zakazana w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej (art. 38 ust. 3 w związku z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy). W związku z tym należy zwrócić uwagę, że w opinii, na którą powołuje się organ mowa jest o wiatraku wytwarzającym energię elektryczną w celach komercyjnych, a ponadto w art. 38a ust. 1 lit. j ustawy wymienione są odrębnie elektrownie wiatrowe, których budowa jest zakazana w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej, a ten zakaz nie jest objęty art. 38a ust. 3 ustawy, który dotyczy strefy "C" ochrony uzdrowiskowej. Nie można więc twierdzić, że zakaz budowy przydomowej siłowni wiatrowej wynika wprost z art. 38a ust. 3 w związku z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy.
Nie można natomiast podzielić zarzutu skarżącego, że przywołanie w zaskarżonym postanowieniu organu art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oznacza, że nadano inwestycji charakter inwestycji celu publicznego. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika, że w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stosuje się przepis art. 53 ust. 4 tej ustawy, który dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie wymaganych uzgodnień, w tym po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia – w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, co nie oznacza, że inwestycja skarżącego jest inwestycją celu publicznego.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 38a ust. 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny wadliwie ustalonego stanu faktycznego w zakresie istotnych okoliczności sprawy, które wyznacza ten przepis. Oznacza to, że w tym zakresie sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez organ administracji, albowiem brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, których zakres wyznacza przepis prawa materialnego, stanowi naruszenie prawa materialnego. Rozstrzygnięcie co do negatywnego stanowiska w sprawie planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego w strefie ochrony uzdrowiskowej, w ramach uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może ograniczać się do arbitralnego stwierdzenia, że przedsięwzięcie to jest działanie mającym negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu, konieczne jest bowiem wyjaśnienie i uzasadnienie, dlaczego określona inwestycja taki negatywny wpływ wywiera na wartości chronione.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, która podlega uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., ponieważ zaskarżone postanowienie, z przyczyn wyżej podanych, zostało wydane z naruszeniem art. 38a ust. 3 w związku z art. 38a ust. 1 pkt 12 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, a także przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ administracji uzupełni zgromadzony materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia, mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a.