Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 123/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] października 1997 r., znak: [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. P. pozwolenia na budowę budynku garażu na działce nr ewid. [...] w R. P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ architektoniczno-budowlany wskazał, że inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, dołączając opracowany i uzgodniony projekt budowlany. Ponadto decyzją z dnia [...] września 1997 r., nr [...], ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę powyższej inwestycji.
Z wnioskiem o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę wystąpiła M. C., podnosząc, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ G.P. nie była właścicielem nieruchomości nr ewid. [...]. W późniejszym piśmie oświadczyła, że właścicielami nieruchomości nr ewid. [...] byli M. i W. M., a ponadto nie było przeprowadzone postępowanie spadkowe po M. M., która zmarła w dniu [...] maja 1993 r., a prawa do spadku posiadało siedem osób: mąż zmarłej, córki i dzieci nieżyjącego syna.
W odpowiedzi na ww. wniosek inwestorka oświadczyła, że na wybudowanie budynku miała zgodę zarówno siostry, jak i żyjącego jeszcze wówczas ojca.
Decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], Wojewoda Lubelski, na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 1997 r., znak: [...].
W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że G. P. do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyła akt notarialny z dnia [...] grudnia 1989 r., rep. [...] oraz zgodę M. C. na budowę budynku gospodarczego. W postanowieniu z dnia [...] czerwca 2007 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w R. P. stwierdził, że zgodnie z § 1 ww. aktu notarialnego małżonkowie M. byli jedynie posiadaczami nieruchomości położonej przy ul. [...] w
R. P., zawierającej obszar [...] m kw. Małżonkowie M. zostali uwłaszczeni na tej działce postanowieniem Sądu Rejonowego w R.P. z dnia [...] grudnia [...] r., sygn. akt [...], które uprawomocniło się w dniu [...] stycznia 1990 r. Zatem akt notarialny z dnia [...] grudnia 1989 r. nie mógł przenosić własności działki nr ewid. [...] na G.P. i M.C., ponieważ darczyńcy nie byli w dacie sporządzenia aktu właścicielami tej nieruchomości. Taki stan prawny wynika również z treści księgi wieczystej KW [...], w której dokonano wpisów na podstawie aktu notarialnego nr [...], zawierającego umowę przekazania gospodarstwa rolnego. Księga wieczysta nie dotyczy działki nr ewid. [...], a jedynie gruntów ornych, których małżonkowie M. byli właścicielami w dacie umowy, tj. [...] grudnia 1989 r. W ocenie organu I instancji, z akt sprawy wynika, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie było przeprowadzonego postępowania spadkowego po M. M., zmarłej w dniu [...] maja 1993 r. Z tego względu Wojewoda stwierdził, że G.P. nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października [...] 1997 r. rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpoznania odwołania G.P. od powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim z dnia [...] października 1997 r., znak: [...].
W uzasadnieniu organ odwoławczy nie podzielił argumentacji Wojewody Lubelskiego, wskazując, że w dniu [...] grudnia 1989 r. aktem notarialnym Rep. [...], przekazali nieodpłatnie własność gospodarstwa rolnego położonego w Radzyniu Podlaskim na rzecz córek: G.P. i M. C.. W jego ocenie, pomimo że postanowienie Sądu Rejonowego w R. P. z dnia [...] grudnia 1989 r., sygn. akt [...] uprawomocniło się w dniu [...] stycznia 1990 r., to okoliczność ta pozostaje bez znaczenia, bowiem Państwo M. nabyli własność z mocy samego prawa. Uprawomocnienie ma charakter deklaratoryjny, tzn. że potwierdza nabycie nieruchomość z mocy prawa z dniem[...] listopada 1971 r., a nie tworzy stosunku prawnego. Podobnie wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. M. zmarłej dniu [...] maja 1993 r. ma charakter wyłącznie deklaratoryjny.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ architektoniczno-budowlany prawidłowo uznał, że akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] grudnia 1989 r., dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę przez inwestorkę, jest dokumentem przedstawiającym prawo do dysponowania nieruchomością i wydał decyzję o pozwoleniu na budowę G. P.. Na marginesie wskazał, że organ administracji nie jest uprawniony do badania ważności aktu notarialnego. O stwierdzenie jego nieważności mogą wystąpić strony i może to nastąpić na drodze postępowania sądowego.
Ponadto z analizy materiału dowodowego sprawy wynika, że kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja, została wydana po spełnieniu pozostałych warunków, o których mowa art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jest kompletny, został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Z tych względów organ odwoławczy uznał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim z dnia [...] października 1997 r., znak: [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności z mocy art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta nie jest także dotknięta żadną z innych wad wymienionych w ww. przepisie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. C., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podniosła, że właścicielami nieruchomości nr [...] byli M. i W. M. do swojej śmierci. Swoją własność mogli sprzedać lub rozdysponować w dowolny sposób. Wskazała, że przeniesienie własności mienia w formie aktu notarialnego bądź postanowienia sądu nie miały miejsca ani przed ani po dniu [...] stycznia 1990 r. W związku z powyższym G. P. w dniu [...] października 1997 r. nie miała tytułu prawnego jako właścicielka nieruchomości [...]. Ponadto skarżąca oświadczyła, że nigdy nie wyraziła zgody na żadną z tych inwestycji, które zostały zrealizowane na działce nr [...], tj. budowę budynku o wymiarach [...], wjazdu, schodów od ulicy, ogrodzenia posesji od ulicy, płotu wewnętrznego postawionego nocą.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r. skargę M. C. stwierdził, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w trybie tzw. nieważnościowym, w którym to postępowaniu, nowym w stosunku do postępowania w którym zapadła ostateczna decyzja administracyjna, organy orzekające, a także Sąd, nie są władne rozstrzygać o istotnych dla spraw zakończonych decyzjami ostatecznymi kwestiach i przeprowadzać postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy, czego, zdaniem Sądu, oczekuje w istocie strona wnosząca skargę w niniejszej sprawie.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę i w tym zakresie Sąd bada zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Nie mogły więc odnieść skutku w tym zakresie zarzuty skarżącej co do poczynionych przez inwestora ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Sąd podniósł, że zgodnie z tym co wskazał organ odwoławczy i co wynika z akt sprawy co do spornej działki o nr [...], w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie został uregulowany jej stan prawny. Niemniej na podstawie dokumentów późniejszych można ustalić, iż prawa do niej w tej dacie posiadali M. C. i G. P. jako spadkobierczynie z mocy testamentu po zmarłej M. M. oraz W.M..
Sąd wskazał także, iż z postanowienia Sądu Rejonowego w R. P. z dnia [...] grudnia 1989 r. wynika, iż M. M. i W. M. z dniem [...] listopada 1971 r. nabyli na współwłasność w częściach równych działkę nr [...] o pow. [...] ha. Postanowienie to stało się prawomocne [...] stycznia 1990 r. Z dniem śmierci M. M. w 1993 r. prawa jej przysługujące do działki nr [...] nabyły na podstawie testamentu M. C. oraz G. P., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w R. P. w dniu [...] listopada 2004 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku ma charakter deklaratoryjny, a zatem otwarcie spadku w stosunku do G. P. oraz M. C. nastąpiło w dacie śmierci M. M., tj. w 1993 r. Podano dalej, iż trafnie ustalił organ II instancji, że w 1997 r. prawa do działki przysługiwały W. M., M. C. oraz G. P.. Z prowadzonego przez organy budowlane postępowania wynika, iż M. C. wyraziła zgodę swojej siostrze G. P. na budowę na działce nr [...].
Wprawdzie w aktach sprawy brak jest zgody udzielonej przed wydaniem pozwolenia na budowę przez jej współwłaściciela W. M., jednakże brak zastrzeżeń co do zabudowy potwierdził on w piśmie z dnia [...] stycznia [...] r. Wprawdzie brak zgody jednego ze współwłaścicieli na zabudowę działki przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę narusza przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, ale nie można na podstawie późniejszych dokumentów uznać, aby było to naruszenie rażące.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, reprezentowana przez pełnomocnika M.C. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez polegającą na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji i uznaniu za prawidłowe mylne rozumienie przepisu art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez organ administracji polegające na uznaniu, że G.P., w dacie ubiegania się o pozwolenie na budowę, wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (nr [...] w R.P. przy ul. [...], podczas gdy w rzeczywistości uprawnienie takie nabyła w terminie późniejszym, a decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że akt notarialny z dnia [...] grudnia 1989 r. Rep. [...] przekazywał własność na M. C. i G. P. innych działek - ale nie nr [...] w R.P. przy ul. [...]. Stwierdzono, że fakt uwłaszczenia działki nr [...] przez małżonków M. w żaden sposób nie daje uprawnień G.P. do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Prawo do dysponowania nią przysługiwało tylko i wyłącznie M. i W. M.. Błędne jest także przyjęcie, że nie ma znaczenia brak przeprowadzonego postępowania spadkowego. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że w tym zakresie po stronie Głównego Inspektora Budowlanego nastąpiło mylne rozumienie przepisu art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane polegające na uznaniu, że G. P., w dacie ubiegania się o pozwolenie na budowę, wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (nr [...] w R. P. przy ul. [...]).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że G.P. na podstawie uzyskanego zezwolenia na budowę garażu wybudowała piętrowy dom mieszkalny z tarasem, co potwierdza dokumentacja fotograficzna dołączona do akt sprawy, a na co skarżąca nigdy nie wyraziła zgody. Z przeprowadzonego w sprawie postępowania wynika także, że G. P., ubiegając się o zezwolenie na budowę nie dysponowała również zgodą współwłaściciela W. M., co zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną stanowi kolejne naruszenie art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. W konsekwencji zakwestionowaniu winny ulec ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzające, że decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę nie narusza prawa i że G.P., w dacie ubiegania się o pozwolenie na budowę, wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (nr [...] w R.P. przy ul. [...]), zaś brak zgody współwłaściciela nieruchomości na realizację inwestycji budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, określić ich charakter na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi.
Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, na czym polegało to błędne rozumienie oraz jak, w ocenie autora skargi kasacyjnej, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Autorka skargi kasacyjnej w ramach zarzutu postawionego w jej podstawach podnosi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, nie wskazując odpowiedniej jednostki redakcyjnej art. 174 p.p.s.a., z którą ten zarzut wiąże. Nie jest to jednak uchybienie które ograniczałoby możliwość rozpoznania zarzutu.
Uchybieniem poważniejszym jest natomiast brak wykazania w ramach uzasadnienia skargi, na czym polegała błędna wykładnia wskazanego w podstawach skargi kasacyjnej przepisu (art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane) oraz jaka w kontekście wykazanego błędu, powinna być, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wykładnia prawidłowa. To uchybienie jest na tyle poważne, że właściwie eliminuje skuteczność zarzutu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli kasacyjnej nie może się bowiem domyślać intencji i treści rozumowań strony skarżącej kasacyjnie w ramach wskazanego w podstawach skargi zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego.
Niezasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wiąże się także z tym, że jej autorka argumenty uzasadnienia skargi nakierowała nie na wykładnię tego przepisu, lecz na nieprawidłowe ustalenia faktyczne organu odwoławczego, związane ze stanem własności na przedmiotowej działce nr [...] w R. P., które w ocenie strony skarżącej nie zostały dostrzeżone oraz ocenione w toku sądowej kontroli tego postępowania i treści decyzji odwoławczej. Jest to jednak zarzut zupełnie inny, co do zasady nie związany z podniesioną w skardze kasacyjnej błędną wykładnią art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a na pewno, nie będący przedmiotem podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji, idącej w kierunku ewentualnego powiązania tych obu aspektów kontroli.
W kontekście powyższego należy wskazać wyraźnie, iż postępowanie, przedmiotem którego jest żądanie stwierdzenia nieważności określonej decyzji administracyjnej jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, prowadzonym w oparciu o kryteria wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Weryfikacja zaskarżonej decyzji nie obejmuje wówczas co do zasady ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Organ administracji, do którego wnosi się wniosek o stwierdzenie nieważności danej decyzji dokonuje oceny jej treści z punktu widzenia legalności (zgodności z prawem) na gruncie art. 156 § 1 k.p.a., czyli spełniania przez tę decyzję kryteriów tam wskazanych. Dotyczy to także kryterium rażącego naruszenia prawa, które jest kryterium nieostrym, mniej określonym treściowo, wymagającym od podmiotu badającego tę przesłankę stwierdzenia naruszenia oczywistego, jednoznacznego, w wyniku którego oceniana decyzja nie daje się pogodzić ze stanem praworządności.
Nie można bowiem podciągać pod rażące naruszenie prawa naruszeń zwykłych, stwierdzenie których nie może zrównoważyć rezygnacji z działania zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 k.p.a. Tym bardziej zatem zarzuty skargi winny precyzyjnie określać naruszenia oraz wykazywać ich wagę z powyższych punktów widzenia, mając na uwadze to, że nie każde naruszenie prawa spełnia omawianą przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nawet jeśli stwierdza się w ramach tego postępowania nadzwyczajnego pewne naruszenia prawa, jeśli nie można im przypisać charakteru rażącego, do stwierdzenia nieważności decyzji nie dochodzi.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji w ramach postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonego wyroku, było postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Powyżej określone właściwości tego postępowania oraz wynikające z nich uwarunkowania kontroli zostały prawidłowo określone w uzasadnieniu wyroku (s. 4-5). Zadaniem Sądu w odniesieniu do tego postępowania i treści decyzji jest ustalenie, czy organ odwoławczy prawidłowo skonfrontował zarzucane przez stronę nieprawidłowości z treścią przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Sąd zawarł w związku z tym jednoznaczną ocenę wskazywanych w skardze faktów (s. 6 uzasadnienia), konkludując, iż ewentualne naruszenia art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, które skarżąca wiąże z brakiem w aktach sprawy zgody na budowę, udzielonej przed wydaniem pozwolenia na budowę (w dniu [...] października 1997 r.) przez jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej działki, wobec sformułowanego na piśmie w czasie późniejszym ([...] stycznia 2000 r.), potwierdzenia faktu udzielenia inwestorce w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę takiej zgody, nie może prowadzić do uznania, iż naruszenie takie było naruszeniem rażącym.
W ocenie Składu Orzekającego stwierdzenie powyższe, należy rozpatrywać w kontekście złożonego stanu własności na przedmiotowej działce, nadającego się do ustalenia w drodze postępowania przed sądem powszechnym oraz faktu, że ani matka inwestorki oraz strony skarżącej kasacyjnie ani ich ojciec nie żyją (odpowiednio od 1993 oraz 2001 r.). Decyzja z dnia [...] października 1997 r., którą organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę garażu, odwoływała się do treści wniosku o pozwolenie na budowę, w załącznikach do którego zostało też zawarte potwierdzenie przez inwestorkę prawa do dysponowania nieruchomością. Znajdujący się w aktach odpis aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1989 r., w treści którego rodzice przekazują wymienione w § 1 tego aktu nieruchomości (a więc także wymienioną w tym punkcie przedmiotową działkę nr [...]) obu córkom oraz zgoda jednej z tych córek (skarżącej kasacyjnie) na inwestycję realizowaną przez drugą z nich, stanowiły w świetle wskazanych wcześniej okoliczności wystarczające składniki legitymowania się przez jedną z córek, będącą inwestorką, prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W tym kontekście stanowisko Sądu I instancji, powołane w poprzednim akapicie, zwłaszcza, jeśli się je wesprze powyższymi argumentami, należy ocenić jako prawidłowe i nie naruszające prawa w kontekście kontroli postępowania, przedmiotem którego jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.
W świetle wskazanej wyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.