Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 432/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. P. o wymierzenie grzywny Prezydentowi W. z powodu bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 793/07.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
- I. P. wnioskiem z dnia 19 lutego 2007 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta W. o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w W. przy ul. [...].
Prezydent Miasta W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. w oparciu o art. 97 §1 pkt 4 w związku z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiesił postępowania zainicjowane wnioskiem I. P. z dnia 19 lutego 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku po rozpoznaniu zażalenia I. P. postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 793/07, po rozpoznaniu skargi I. P., uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia 27 kwietnia 2007 r. Prezydenta Miasta W., stwierdzając, że uchylenie tych postanowień, którymi zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy, powoduje, że postępowanie to winno być dalej prowadzone. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 793/07 z uzasadnieniem wraz z aktami sprawy zwrócono organowi w dniu 26 maja 2008 r.
I. P. pismem z dnia 13 stycznia 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o wymierzenie grzywny Prezydentowi Miasta W. z powodu niewykonania wyroku z dnia 13 marca 2008 r. Skarżąca podniosła, że zgodnie z powyższym wyrokiem organ zobowiązany był do podjęcia czynności i wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wezwanie Prezydenta Miasta W. pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. do podjęcia czynności, jak i ponaglenie organu pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. nie odniosły zamierzonego skutku. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w związku z jej skargą z dnia 16 lipca 2012 r. na niezałatwienie sprawy przez Prezydenta Miasta W., postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. (nr 3342/12), wyznaczyło organowi termin 30 dni do załatwienia sprawy. Prezydent Miasta W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. ponownie zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy do dnia 24 maja 2013 r., co w ocenie skarżącej jest sprzeczne z prawomocnym wyrokiem.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta W. wniósł o jego oddalenie, wskazując, iż uchwałą z 24 kwietnia 2012 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta W. w ciągu ul. [...] od ul. [...] do ul. [...]. Projekt tego planu obejmuje także działkę nr [...], należącą do skarżącej I. P.. Na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z tego powodu, że skarżąca nie wezwała organu do wykonania przedmiotowego wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku stwierdził, iż wbrew stanowisku organu I. P. wypełniła wymóg formalny wniosku, gdyż pisemnie wezwała organ do wykonania wyroku i załatwienia sprawy. Sąd oddalił skargę, uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wbrew wywodom skarżącej brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że Prezydent Miasta W. nie wykonał powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Z analizy akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta W. po otrzymaniu akt sprawy i wyroku, pismem z dnia 23 czerwca 2008 r. wezwał skarżącą, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, do uzupełnienia wniosku z dnia 19 lutego 2007 r. poprzez dołączenie dwóch egzemplarzy kopii aktualnej mapy zasadniczej, uściślenie zamiaru inwestycyjnego i określenie sposobu zagospodarowania terenu, podanie parametrów technicznych inwestycji oraz zapotrzebowania na media oraz do uiszczenia opłaty skarbowej.
Następnie, stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a., pismem z dnia 9 lipca 2008 r. poinformował stronę o pozostawieniu jej wniosku z dnia 19 lutego 2007 r. bez rozpatrzenia, tym samym postępowanie wszczęte powyższym wnioskiem zostało zakończone. Skarżąca pismem z dnia 17 lipca 2008 r. wniosła o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku z dnia 19 lutego 2007 r., lecz w aktach brak jest dokumentów świadczących o rozpoznaniu tego wniosku.
Sąd stwierdził, iż organ pozostawiając bez rozpoznania wniosek z dnia 19 lutego 2007 r. wykonał zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2008 r. i na datę orzekania w niniejszej sprawie nie można Prezydentowi Miasta W. zarzucić niewykonania wskazanego wyroku.
Ponadto Sąd wskazał, iż przed organem toczy się aktualnie postępowanie w sprawie wcześniejszego wniosku skarżącej I. P. o warunki zabudowy dla przedmiotowej działki, tj. z dnia 6 listopada 2001 r. Z akt sprawy wynika, że w tej sprawie dostarczenie przez skarżącą brakujących dokumentów zostało zinterpretowane jako uzupełnienie wniosku.
- I. P. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
1.naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 106, art. 133 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", polegające na dokonaniu wadliwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych nie znajdujących odzwierciedlenia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy ani przeprowadzonych dowodach oraz na zaniechaniu dokonania odpowiednich ustaleń;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 154 §1 i § 6 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi (wniosku o wymierzenie grzywny), pomimo istnienia przesłanek do wymierzenia takiej grzywny. W oparciu powyższe pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że pismo z dnia 19 lutego 2007 r. nie było wnioskiem inicjującym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, lecz pismem strony ponaglającym organ, złożonym w toku toczącego się wówczas postępowania z wniosku z dnia 6 listopada 2001 r. Wskazało na to Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w decyzji z dnia 24 sierpnia 2010 r., na treść której skarżąca powoływała się przed Sądem I instancji, załączając jej kopię. Pełnomocnik podkreślił, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia stanowi spełnienie nakazu dalszego prowadzenia postępowania, wynikającego w wyroku z dnia 13 marca 2008 r. Skoro Sąd uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowaniu i zobligował do jego dalszego prowadzenia, to nie można przyjąć, że wniosek ten mógł być dotknięty wadami formalnymi i możliwe było pozostawienie go bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 813 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a takich przesłanek w rozpoznawanej nie stwierdzono, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia ich w samej skardze. Oznacza to obowiązek powołania przez wnoszącego skargę kasacyjną konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło one mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu wymienionych wyżej podstawach. W takim przypadku w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako p.u.s.a) oraz art. 106, art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a polegające na dokonaniu wadliwej kontroli administracji publicznej w pierwszej kolejności zauważyć należy, że nie został on sformułowany prawidłowo. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, jak już wyżej wspomniano, wymaga prawidłowego określenia ich w samej skardze. Zatem autor skargi kasacyjnej powołując konkretne przepisy prawa, winien precyzyjnie określić przepisy prawa, które według niego naruszył Sąd I instancji, podając odpowiednie jednostki redakcyjne przepisu takie jak ustępy, paragrafy, punkty.
Wskazać należy, iż pierwszy z powołanych przepisów art. 1 p.u.s.a. określa kompetencje sądów administracyjnych i składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. W myśl art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść w sytuacji, gdyby sąd administracyjny przekroczył kompetencje w nim określone, a więc gdyby rozpoznał sprawę nie mieszczącą się w zakresie spraw w nim określonych.
Natomiast w myśl art. 1 § 2 p.u.s.a. kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powołany przepis określa kryterium kontroli działania administracji publicznej dokonywanej przez sądy administracyjne. W związku z tym do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd dokonał oceny działalności administracji, przyjmując inne kryterium kontroli, przykładowo - dokonał w jej pod kątem słuszności. Skoro więc art. 1 p.u.s.a. składa się z dwóch paragrafów, to należało wskazać paragraf, który zdaniem autora skargi kasacyjne został naruszony przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. powiązał z art. 106 i art. 134 p.p.s.a, przy czym nie wskazał na żadną jednostkę redakcyjną z tych przepisów, której naruszenia miał się dopuścić Sąd I instancji. Pierwszy z powołanych przepisów składa się z pięciu paragrafów, zaś drugi z dwóch paragrafów, z których każdy reguluje różne materie.
Z tych też przyczyn, tak sformułowany zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania należy uznać za całkowicie chybiony. Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, co w niniejszej sprawie, wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, nie miało miejsca. W orzecznictwie podkreśla się, że z uwagi na to, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt 513/11, CBOSA).
Oznacza to, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy zaistniałym uchybieniem a wyrokiem, wskazującego na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej brak jest takiej argumentacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wady skargi kasacyjnej w zakresie sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz jego uzasadnienia sprawiają, że w tym zakresie nie mogła ona odnieść oczekiwanego skutku. Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 154 § 1 i § 6 p.ps.a. stwierdzić należy, że w warunkach rozpoznawanej sprawy zarzut ten jest chybiony. Prawidłowo bowiem przyjął Sąd I instancji, iż stosownie do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 793/07, uchylającym postanowienia organów obu instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy, ocenie podlegało to, czy Prezydent Miasta W. prowadził dalej postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 19 lutego 2007 r. W przypadku wyroku uchylającego akt zaskarżony do sądu administracyjnego wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. jest możliwe wówczas, gdy organ pozostaje bezczynny w kontynuowaniu postępowania administracyjnego, bądź nie kończy sprawy w sposób przewidziany prawem.
W rozumieniu omawianego przepisu nie można mówić o bezczynności w sytuacji, gdy organ zakończył postępowanie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodzić się należy z oceną Sądu I instancji, że Prezydent Miasta W. wzywając skarżącą w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku z dnia 19 lutego 2007 r., pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, wykonał zalecenia zawarte w wyroku z dnia 13 marca 2008 r. Prawidłowo Sąd I instancji również uznał, że pozostawienie tego wniosku bez rozpoznana, wobec bezskuteczności wezwania do uzupełnia wniosku, o czym strona została poinformowana pismem z dnia 9 lipca 2008 r., stanowi o zakończeniu przez organ postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 19 lutego 2007 r.
W tych okolicznościach Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, prawidłowo stwierdził, że brak jest podstaw do wymierzenia Prezydentowi Miasta W. grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.