Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 22 lutego 2005 r. M. i A. F. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej jako PINB) o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno-usługowego na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości L., przy ul. [...], wstrzymanych decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1992 r. (znak: [...]).
Po rozpoznaniu tego wniosku, PINB w L., decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), odmówił udzielenia pozwolenia na żądane wznowienie robót budowlanych.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2002 r. (znak: [...]), Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej jako MWINB), uchylił decyzję PINB w L. z dnia [...] listopada 2001 r. (znak: [...]) i nakazał M. i A. F. rozbiórkę na własny koszt:
- - ściany wzdłuż granicy działki ewidencyjnej numer [...] w L.,
- - ściany powyżej wysokości [...] m wzdłuż granicy działki ewidencyjnej numer [...] w L.,
- - ściany od strony ulicy [...] w L. wybudowanych bez pozwolenia na budowę.
Jednocześnie organ odmówił na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nakazania rozbiórki:
- - ściany wzdłuż granicy działek ewidencyjnych numer [...] i [...] w L.,
- - ściany do wysokości [...] m wzdłuż granicy działki ewidencyjnej numer [...] w L., stanowiących zabezpieczenie skarpy gruntowej od strony tych działek.
Inwestorzy wnieśli do WSA w Krakowie skargę na ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Kr 1406/03) WSA uchylił ją, jak również decyzję PINB z dnia [...] listopada 2001 r. Wcześniej, postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. (sygn. akt II SA/Kr 1031/04), WSA w Krakowie wstrzymał wykonanie decyzji MWINB z dnia [...] maja 2002 r.
W ocenie PINB, w sprawie nie ulegało wątpliwości, iż odnośnie do nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], leżącej w L., wydany został nakaz rozbiórki ścian, który nie został wykonany. Zgodnie z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, wydanie przez organ nadzoru budowanego decyzji na podstawie art. 48 tej ustawy, uniemożliwia późniejsze wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Tym samym organ uznał, iż brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora z uwagi na fakt, iż na terenie przedmiotowej nieruchomości gruntowej znajduje się obiekt, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki decyzją MWINB z dnia [...] maja 2002 r. i do dnia wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie obowiązek ten nie został wykonany.
Odwołanie od powyższej decyzji do MWINB w Krakowie wniósł A. F., zarzucając postępowaniu administracyjnemu szereg wadliwości, w tym m.in. brak akt sprawy niezbędnych do orzekania.
MWINB w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2008 r. (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy stan sprawy (niezbędny do jej rozpoznania) oraz podał, że od czasu wydania decyzji organu I instancji stan prawny budynku mieszkalno-usługowego, dla którego inwestor złożył wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, uległ istotnej zmianie.
Jak zauważył, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Kr 1406/03), WSA w Krakowie uchylił decyzję MWINB z dnia [...] maja 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie orzeczenia rozbiórki wykonanych samowolnie ścian przyziemia. Nadto, nie zostało zakończone postępowanie w przedmiocie rozbiórki ław fundamentowych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, gdyż WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 817/05) zawiesił postępowanie sądowe ze skargi na decyzję kasacyjną MWINB z dnia [...] lutego 2004 r., która została wydana w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalności wybudowania ław fundamentowych.
Na tle tak widzianych okoliczności sprawy organ odwoławczy uznał, że zaszła przesłanka bezprzedmiotowości całego postępowania, skutkująca jego umorzeniem. Skoro bowiem WSA w Krakowie uchylił decyzję MWINB z dnia [...] maja 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydaną w trybie art. 48 Prawa budowlanego (w przedmiocie orzeczenia rozbiórki samowolnie wykonanych ścian przyziemia budynku domu mieszkalno-usługowego), a postępowanie to pozostało niezakończone i brak jest w obiegu prawnym rozstrzygnięcia wskazującego na wdrożone postępowanie w tym trybie (tj. art. 48 Prawa budowlanego), to nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 49 Prawa budowlanego i tym samym wniosek inwestora o wznowienie robót nie mógł być przedmiotem badania.
Skargę na powyższą decyzję MWINB w Krakowie wniósł A. F., zarzucając, iż przyjmuje za podstawę nieprawdziwe ustalenia. Jednocześnie skarżący wskazał, że wydane wyroki NSA "jednoznacznie stwierdzają legalność ław fundamentowych".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 7 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 546/08), WSA w Krakowie oddalił skargę.
W uzasadnieniu podniesiono, iż stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zasadą jest, że organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże przed orzeczeniem rozbiórki konieczne jest ustalenie, czy nie istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Jeżeli zostaną spełnione przesłanki legalizacji, na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót.
Instytucja pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, uregulowana w art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowi jeden z możliwych sposobów zakończenia postępowania dotyczącego określonej samowoli budowlanej. Innym rodzajem rozstrzygnięcia w tym zakresie jest orzeczenie nakazu rozbiórki. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych jest konsekwencją spełnienia przez inwestora obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, co wynika z treści ust. 5 tego artykułu. Spełnienie tych wymagań traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót, jeśli budowa nie została zakończona. W takim przypadku organ przeprowadza postępowanie o którym mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego (bada zgodność oraz ustala wysokości opłaty legalizacyjnej). W razie spełnienia wymagań organ wydaje jedną z decyzji, o których mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego.
Przenosząc to na grunt badanej sprawy WSA w Krakowie zauważył, iż M. i A. F. w dniu [...] lutego 2005 r. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, czyli wniosek o wydanie rozstrzygnięcia w kwestii legalności przedmiotowych robót budowlanych. Tymczasem w tym przedmiocie toczyło się już postępowanie (zakończone uchyloną decyzją MWINB w Krakowie z dnia [...] maja 2002 r.), a w dniu orzekania przez organ odwoławczy w przedmiocie wniosku o wznowienie robót budowlanych, postępowanie administracyjne dotyczące legalności tych robót nie było zakończone, gdyż nie istniała w obrocie prawnym ani decyzja nakazująca rozbiórkę, ani też decyzja dokonująca legalizacji wykonanych robót.
Organy administracji są zobowiązane do orzekania na podstawie stanu faktycznego oraz prawnego istniejących w dniu orzekania. MWINB w Krakowie prawidłowo więc wskazał, że w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu [...] marca 2008 r., nie było możliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku inwestorów o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, ponieważ w wyniku orzeczenia WSA konieczne stało się ponowne zbadanie, czy zachodzą przesłanki legalizacji określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Trafnie uznał organ odwoławczy, że w takich okolicznościach rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych było bezprzedmiotowe.
Powyższe orzeczenie zostało w całości zaskarżone przez A.F. skargą kasacyjną, skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez błędną ocenę zastosowania przez MWINB w Krakowie przepisów art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane,
- II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji administracyjnej MWINB w Krakowie pod względem jej zgodności z art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 8 i art. 105 § 1 k.p.a.,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez MWINB w Krakowie w procesie wydawania decyzji prawa materialnego - art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane, oraz przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 8 i art. 105 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.
A. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu środka odwoławczego wskazał, iż w art. 48 i 49 Prawa budowlanego uregulowano procedurę legalizacji samowoli budowlanej, przy czym art. 49 stanowi kontynuację przepisu art.
48. W przypadku więc zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i stwierdzeniu przez organ administracji możliwości legalizacji samowoli budowlanej, możliwe jest odstąpienie przez organ nadzoru budowlanego od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych zobowiązuje inwestora do przedłożenia wymaganych art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dokumentów, umożliwiających zalegalizowanie samowoli budowlanej. Przedłożenie przez inwestora w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót oraz umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Natomiast w przypadku braku podstaw do legalizacji samowoli budowlanej określonych w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, czy też nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, następuje wydanie decyzji w przedmiocie orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego zamyka drogę inwestorowi do legalizacji samowoli budowlanej. Dopóki nie istnieje w obiegu prawnym taka ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, nie jest wykluczona legalizacja samowoli budowlanej.
W skardze kasacyjnej za wadliwe uznano stanowisko WSA w Krakowie, który jako trafną ocenił dokonaną przez MWINB wykładnię przepisów Prawa budowlanego, zgodnie z którą brak na dzień wydania zaskarżonej decyzji aktualnej oceny, czy zachodzą przesłanki legalizacji określone w art. 48 ust. 2, uniemożliwia przeprowadzenie postępowania legalizującego samowolę budowlaną. Zdaniem strony skarżącej stanowi to naruszenie prawa procesowego tj. art. 105 § 1 k.p.a. gdyż w stanie prawnym istniejącym na dzień wydania zaskarżonej decyzji w obiegu prawnym nie pozostawało orzeczenie organu nadzoru budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej.
W tym stanie rzeczy MWINB w Krakowie powinien był zakwalifikować wniosek skarżącego o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej i załatwić sprawę administracyjną, czyli przeprowadzić postępowanie administracyjne dotyczące legalizacji samowoli budowlanej. Wobec braku aktualnej oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, organ administracji winien zbadać, czy one rzeczywiście istnieją. W następnej kolejności, stosownie do wyników postępowania w tym przedmiocie, organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego albo postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i kontynuować postępowanie legalizacyjne.
Umorzenie postępowanie administracyjnego zamiast przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ administracji pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowi naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a.
W ocenie skarżącego, WSA w Krakowie powielając dokonaną przez organ administracyjny błędną wykładnię art. 48 i 49 Prawa budowlanego oraz akceptując naruszenie przepisów postępowania administracyjnego wadliwie wykonał obowiązek kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, czym naruszył przepisy art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 p.p.s.a., w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
MWINB nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.
Przechodząc zatem do merytorycznej oceny niniejszej sprawy zauważyć przede wszystkim należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły w zasadzie naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem zarzuty sformułowane w tym środku jako proceduralne, stanowią w rzeczywistości konsekwencję zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 48 i 49 Prawa budowlanego.
Na tle okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, należy przede wszystkim przybliżyć istotę samowoli budowlanej, uregulowanej w przepisach prawa budowlanego. Ujmując rzecz skrótowo, samowola budowlana jest stanem, który może przyjmować różne postacie rodzajowe i polegać np. na budowie albo rozbudowie budynku bez wymaganego pozwolenia lub wbrew zgłoszonemu sprzeciwowi. Na przestrzeni lat samowola budowlana, jako przejaw wykroczenia danego podmiotu przeciwko porządkowi budowlanemu państwa, była różnie sankcjonowana, tj. od bezwzględnego nakazania rozbiórki obiektu bez możliwości legalizacji, po zapewnienie możliwość legalizacji (nieodpłatnej lub odpłatnej). W obecnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca przewidział jako zasadę orzekanie o nakazie rozbiórki obiektów wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej. Jednakże sięgnięcie po ten bezwzględny środek obwarowane jest koniecznością rozważenia możliwości legalizacji powstałego w warunkach samowoli obiektu.
Samowola budowlana jest zatem stanem, którego stwierdzenie przez właściwy organ, obliguje go do podjęcia określonych działań, zmierzających do jej wyeliminowania. Preferowane jest, co oczywiście nie oznacza, że zawsze możliwe, doprowadzenie do takiej sytuacji, w której zarówno interes inwestora dopuszczającego się samowoli, jak i porządek budowlany państwa zostaną zaspokojone w sposób obopólnie satysfakcjonujący tj. dojdzie do legalizacji.
W kontekście powyższego, eliminacja stwierdzonej samowoli budowlanej jest złożonym i wielowątkowym postępowaniem administracyjnym, w którym podejmowane są przez organy różne działania. W finalnym efekcie mają one z założenia doprowadzić bądź do zalegalizowania bądź do nakazu rozbiórki danego obiektu (rozstrzygnięcia te są przy tym względem siebie konkurencyjne tj. orzeczenie jednego, wyłącza możliwości orzeczenia drugiego).
Na gruncie niniejszej sprawy mamy zatem do czynienia z taką sytuacją, w której to organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej skarżących. W tym zakresie wydane były m.in. prawomocnie uchylona decyzja MWINB w Krakowie z dnia [...] maja 2002 r. oraz decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2004 r. (nr [...]), mocą której uchylono decyzję PINB w L. z dnia [...] lutego 1998 r., która zobowiązywała M. i A. F. do rozbiórki wybudowanych bez pozwolenia na budowę ław fundamentowych na działkach nr [...],[...] i [...]. Odnośnie decyzji WINB w Krakowie z dnia [...] lutego 2004 r. wydane zostało także rozstrzygnięcie WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 400/09), który oddalił skargę (orzeczenie to jest prawomocne od dnia 19 listopada 2010 r.). W kwestii samowoli budowlanej małżonków F. toczy się zatem stosowne postępowanie, w którym wyjaśnione zostanie, czy i w jakim zakresie możliwe jest zalegalizowanie stwierdzonej samowoli, czy też należy orzec nakaz rozbiórki.
W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, iż legalizacyjne w swej istocie postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku skarżących z dnia [...] lutego 2005 r. o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno-usługowego na działce ewidencyjnej numer [...], zasadnie zostało umorzone przez MWINB w Krakowie. Nie jest bowiem dopuszczalne rozstrzygnięcie o zasadności wniosku, w sytuacji, gdy w ramach stwierdzonej uprzednio samowoli budowlanej toczą się inne postępowania, których celem jest wyjaśnienie, czy wybudowany obiekt ma zostać rozebrany, czy też należy go zalegalizować.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej są w całości niezasadne, oddalił ten środek odwoławczy na podstawie art. 184 p.p.s.a.