Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1105/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Gl 48/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. D. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Gminy i Miasta K. w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie w pkt 1. oddalił skargę na bezczynność; w pkt 2. stwierdził, że Burmistrz Gminy i Miasta K. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt 3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4. zobowiązał Burmistrza Gminy i Miasta K. do wydania w terminie 2 miesięcy aktu w sprawie zmiany stanu wody na działce skarżącej nr... w K.; w pkt 5. przyznał skarżącej od Burmistrza Gminy i Miasta K. sumę pieniężną w kwocie 500 zł; w pkt 6. zasądził od Burmistrza Gminy i Miasta K. na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: pismem z dnia 11 kwietnia 2012 r. A. D. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. Delegatury w C. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie nakazania firmie "K." s.c. w K. usunięcia szkód wyrządzonych na skutek robót ziemnych i odprowadzania ścieków i wody deszczowej z działki nr... w K. na należącą do wnioskodawczyni sąsiednią działkę nr.... Wniosek ten w dniu 19 kwietnia 2012 r. został przekazany do Burmistrza Gminy i Miasta K., który powiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie dopiero pismem z dnia 26 maja 2014 r.

W dniu 14 lipca 2014 r. Burmistrz wydał decyzję nr... nakazując wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr....

Pismem z dnia 21 lipca 2014 r. A. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy K. w prowadzeniu tej sprawy i skarga ta została oddalona prawomocnym wyrokiem tego Sądu z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 64/14.

Decyzją z dnia 1 września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej jako SKO) uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia 14 lipca 2014 r. i sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Orzekając ponownie Burmistrz Gminy i Miasta K. decyzją z dnia 30 października 2014 r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie stając na stanowisku, że stan wody na działce... w K. powstał legalnie.

Po rozpoznaniu wniesionego od tej decyzji przez A. D. odwołania, SKO w dniu 2 stycznia 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie dowodowe w sprawie nie zostało należycie przeprowadzone i tym samym nie było podstaw do jego umorzenia.

Orzekając w sprawie po raz trzeci Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z dnia 19 maja 2015 r. ponownie umorzył postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie działki nr.... W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że teren działki nr... został legalnie zagospodarowany co wyklucza ingerencję organów w trybie art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.).

Po rozpatrzeniu kolejnego odwołania A. D. SKO decyzją z 29 października 2015 r. uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta K. z 19 maja 2015 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że sprawa nie została wyjaśniona należycie i nie zgromadzono podstawowych dowodów w sprawie (m.in. nie ustalono rzędnych terenu pomiędzy działką nr... a działką nr...).

Pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. A. D. powołując się na treść art. 37 § 1 K.p.a. wniosła do SKO zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Burmistrza Miasta i Gminy K. sprawy objętej jej wnioskiem z 19 kwietnia 2012 r. Podała, że pomimo upływu prawie dwóch lat od poprzednio wniesionej skargi Burmistrz w dalszym ciągu nie wydał w sprawie końcowego rozstrzygnięcia.

Następnie w skardze do sądu administracyjnego na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Gminy i Miasta K. A. D. wniosła o:

1. 1) stwierdzenie istnienia bezczynności organu w prowadzonym postepowaniu;
2. 2) uznanie, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. 3) stwierdzenie istnienia przewlekłości organu w prowadzonym postepowaniu;
4. 4) uznanie, że przewlekłość w prowadzonym postepowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
5. 5) wyznaczenie organowi terminu załatwienia sprawy, poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w oznaczonym przez Sąd terminie;
6. 6) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 200 zł, w związku z bezczynnością i przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, w związku z przewlekłością organu w prowadzonym postępowaniu;
7. 7) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanym oraz kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

Uzasadniając te żądania skarżąca podała, że o bezczynności organu świadczy: a) niepodejmowanie przez okres 2 lat postępowania administracyjnego na skutek złożonego wniosku; b) niepodejmowanie czynności dowodowych wskazanych przez organ drugiej instancji w wydanych rozstrzygnięciach, które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do zagadnienia będącego przedmiotem postępowania i tym samym zaniechania postępowania dowodowego; c) podejmowanie próby zawieszenia postępowania w sytuacji braku podstaw prawnych (wstrzymanie biegu postępowania), ujawnione w postanowieniu SKO z dnia 27 czerwca 2016 r.

Natomiast o przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego świadczy: a) podejmowanie czynności w dużych odstępach czasu; b) nieefektywne prowadzenie postępowania wyjaśniającego, zwłoka w przeprowadzaniu dowodów mogących przyczynić się do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie; c) podejmowanie czynności w sprawie z uchybieniem przepisów prawa, czyniąc je wadliwymi i na skutek takich działań opóźnianie w wydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Zdaniem skarżącej przewlekłość postępowania ma rażący charakter gdy zważy się, że od dnia złożenia wniosku strony o wszczęcie postępowania upłynęły już 4 lata. Sposób prowadzenia postępowania pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami praworządnego państwa prawa, przede wszystkim prowadzenia postępowania z zasadą wzajemności i równości w stosowaniu przepisów, a także z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, art. 12 i art. 35 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu zarówno w zakresie bezczynności jak i przewlekłości postępowania. Celowym i dopuszczalnym było rozpoznanie skargi na bezczynność i przewlekłość w ramach jednego postępowania sądowego. Oceniając zasadność każdej z tych skarg bada się te same elementy sprawy administracyjnej, a mianowicie sprawność przebiegu postępowania administracyjnego i prawidłowość jego toku (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 8 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 71/16, opub. w LEX nr 2105554).

Dokonując oceny tego postępowania w zakresie jego przewlekłości, Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną. W tym względzie Sąd ten miał na uwadze tok poddanego jego kontroli postępowania po wydaniu w tej sprawie przez tutejszy Sąd wyroku z 24 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 64/14, w którym postępowanie to zostało ocenione pod tym kontem do czasu wydania tego wyroku, a w którym to orzeczeniu Sąd takiej przewlekłości nie stwierdził.

Na tle wykładni art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., w orzecznictwie i doktrynie ukształtowany został pogląd, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1031/12, opub. w LEX nr 1228235 oraz J. Drachal (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Pod redakcją R. Hausera i M Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 70). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przewlekłość postępowania we wskazanym wyżej rozumieniu ma w niniejszej sprawie niewątpliwie miejsce i ma ona charakter rażący.

W tym postępowaniu czynności procesowe były realizowane nieefektywnie, w sposób umożliwiający wydanie w sprawie w rozsądnym terminie końcowego orzeczenia. Chodzi o czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy stosownie do jej przedmiotu i w odniesieniu do treści mającego zastosowanie w sprawie prawa materialnego tj. treści art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego. W tym zakresie podstawowe znaczenie ma ustalenie stanu wody na gruncie w rozumieniu tego przepisu oraz ustalenie, czy doszło do jego zmiany, kiedy doszło do zmiany, kto dokonał zmiany, w jaki sposób, oraz czy zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie, a jeżeli tak to czy możliwe jest przywrócenie poprzedniego stanu, względnie czy skutki tego naruszenia mogą być usunięte przez wykonanie odpowiednich urządzeń zapobiegającym szkodom.

Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że w powyższym zakresie sprawa pomimo upływu znacznego okresu czasu od jej wszczęcia nie została praktycznie dotychczas w ogóle wyjaśniona. Praktycznie jedyna efektywna czynność jaka w tej kwestii została przeprowadzona podlegała na przeprowadzeniu oględzin. Jak zasadnie stwierdziło SKO w swojej pierwszej wydanej w tej sprawie decyzji z dnia 1 września 2014 r., z uwagi na lakoniczność protokołu z dokonania tej czynności procesowej, który nie został też uzupełniony żadnym szkicem z wykorzystaniem map geodezyjnych z naniesionymi na nich rzędnymi terenu, dowód ten nie może stanowić podstawy dokonania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i podlegających kontroli instancyjnej ustaleń zwłaszcza w sytuacji, gdy strona przeciwna od początku postępowania podnosiła, że naruszenie stosunków wodnych obejmuje system melioracyjny na działce nr..., która to kwestia nie została nawet w najmniejszym zakresie wyjaśniona.

W decyzji tej SKO prawidłowo wskazało dalszy kierunek postępowania w przedmiotowej sprawie. Te wytyczne nie zostały w toku dalszego postępowania przez Burmistrza Gminy i Miasta K. zrealizowane. Były i są one aktualne niezależnie od podejmowanych przez organ czynności, mających na celu wyjaśnienie kwestii legalności robót budowlanych zrealizowanych na działce nr.... W związku z tym trudno przyjąć, aby podejmowane przez organ pierwszej instancji czynności zmierzały efektywnie do ustalenia mającego stanowić podstawę orzeczenia stanu faktycznego sprawy.

W świetle wytycznych SKO w sprawie należało przeprowadzić ponowne oględziny przy wykorzystaniu odpowiednich map z naniesionymi rzędnymi terenu, w miarę możliwości z różnych okresów, a w razie potrzeby z udziałem geodety i przesłuchaniem stron postępowania. Biorąc pod uwagę, że według skarżącej w następstwie podniesienia terenu na działce sąsiedniej (które to podniesienie nie zostało w sprawie zakwestionowane) doszło do podwyższenia poziomu wód pod powierzchnią jej działki, konieczne było dopuszczenie w sprawie dowodu z opinii biegłego, na co zwróciło uwagę SKO w ww. decyzji z dnia 1 września 2014 r. Niezrealizowanie tych wytycznych przez tak długi okres czasu wpływa też na ocenę skali i ciężaru stwierdzonej przewlekłości.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przewlekłości w tej sprawie nie może usprawiedliwiać fakt deklarowania zawarcia przez strony ugody. Treść ugody, która zgodnie z art. 118 K.p.a. podlega zatwierdzeniu przez organ i musi się bowiem mieścić w ramach możliwych do wydania przez organ w danej sprawie rozstrzygnięć. Oznacza to, że przed jej zawarciem powinien być wyjaśniony należycie stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia mogących mieć zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, co jak wskazano wyżej w przeważającej części nie nastąpiło.

Tym samym brak było jakichkolwiek podstaw do wstrzymywania się od podejmowania istotnych w tym względzie czynności procesowych w oczekiwaniu na zawarcie ugody, która i tak z uwagi na niewyjaśnienie sprawy w podstawowym jej zakresie nie mogłaby być przez organ zatwierdzona. Sąd zwrócił uwagę na niekonsekwencję w działaniu organu gdy zważy się, że w decyzjach z dnia 30 października 2014 r. i z dnia 15 maja 2015 r. przyjął on, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, a tym samy nie wiadomo, czego ta ugoda mogłaby dotyczyć. Organ miał obowiązek dokonania oceny warunków ugody sformułowanych w piśmie skarżącej z dnia 7 kwietnia 2016 r., gdzie zawarto żądanie wykonania przez stronę przeciwną odpowiedniej "drogi utwardzonej" czy też okazania granic działek i ustabilizowania znaków granicznych pod kątem możliwości realizacji tych żądań w ramach możliwych rozstrzygnięć, które organ może podjąć na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego.

Organ powinien dokonać oceny, czy żądania te mają na celu i z jakiego powodu przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie. Tylko propozycja takiej ugody mogłaby ewentualnie usprawiedliwiać pewną zwłokę w podejmowaniu przez organ niezbędnych do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia czynności procesowych, w oczekiwaniu na zawarcie ugody.

Również działania organu podejmowane w związku ze śmiercią w dniu 15 kwietnia 2016 r. B. Z. współwłaścicielki działki nr... – przemawiają za przyjęciem przewlekłości w postępowaniu. Zawieszenie postępowania z powodu tego zgonu powinno być bowiem poprzedzone, jak to prawidłowo stwierdziło SKO w postanowieniu z dnia 27 czerwca 2016 r., podjęciem przez organ czynności zmierzających do ustalenia następców prawnych zmarłej, względnie osób sprawujących zarząd należącą do spadku w/w działką (w związku z treścią art. 30 § 5 K.p.a.). W związku z treścią art. 209 Kodeksu cywilnego dla wydania przez organ końcowego w sprawie orzeczenia nie było konieczne wydanie na gruncie niniejszej sprawy przez sąd cywilny postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku. Z powyższych względów skarga w przedmiocie przewlekłości zasługiwała w całej rozciągłości na uwzględnienie.

Mając na uwadze fakt pomimo znacznego upływu czasu od wszczęcia postępowania, sprawa nie została wyjaśniona w znacznym stopniu gdy chodzi o podstawowe elementy stanu faktycznego niezbędne dla prawidłowego zastosowania treści art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a.

W tej sytuacji na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. na uwzględnienie zasługiwał wniosek skarżącej o przyznanie jej od Burmistrza Gminy i Miasta K. sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, której wysokość nie może być uznana za wygórowaną.

Wobec uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania należało zobowiązać Burmistrza Gminy i Miasta K. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a w związku z art. 35 § 3 K.p.a. do wydania w terminie 2 miesięcy (liczonym przy uwzględnieniu treści art. 286 § 2 P.p.s.a.) aktu (orzeczenia) w przedmiocie objętej postępowaniem zmiany stanu wody na gruncie działki nr... w K..

Na uwzględnienie nie zasługiwała natomiast skarga na bezczynność. W tym względzie Sąd Wojewódzki wziął pod uwagę okoliczność, że w Burmistrz Gminy i Miasta K. wydał trzy decyzję kończące sprawę w pierwszej instancji oraz dwa postanowienia o zawieszeniu postępowania. O kolejnych terminach załatwienia sprawy strony były też informowane zgodnie z treścią art. 36 K.p.a. Trudno przyjąć, że był w tej sprawie bezczynny w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a. i to mając na uwadze, że w dacie orzekania przez Sąd sprawa nie była zakończona przez wydanie orzeczenia w terminach określonych w art. 35 K.p.a.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Burmistrz Gminy i Miasta K. wnosząc skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono:

1. 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36 K.p.a., polegającą na uznaniu, że okoliczności sprawy nie uzasadniały przedłużania terminu załatwienia sprawy w trybie tego artykułu, a skutkowały przewlekłością postępowania w stopniu rażącym,
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 170 i 171 P.p.s.a. przez pominięcie związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II SAB/G1 64/14 w tej sprawie, obejmującym okres od formalnego wszczęcia postępowania, tj. 26 maja 2014 r. do czasu wydania tego wyroku, a w którym to Sąd nie stwierdził przewlekłości i dokonanie odmiennych ustaleń za ten okres, z naruszeniem powagi rzeczy osądzonej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
3. 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a. przez ustalenie, że w niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomimo braku przewlekłości po stronie organu w stopniu rażącym, przy uwzględnieniu skomplikowanego charakteru sprawy, art. 13 K.p.a. i przyczyn obiektywnych związanych ze śmiercią strony postępowania.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w pkt 2 - 6 i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 188 P.p.s.a. albo uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w pkt 2 - 6 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie organ przedstawił szereg argumentów, które jego zdaniem przemawiają za zasadnością uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36 K.p.a. polegającą na uznaniu, że okoliczności sprawy nie uzasadniały przedłużania terminu załatwienia sprawy w trybie tego artykułu i tym samym skutkowały przewlekłością postępowania w stopniu rażącym. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy wskazać, że art. 36 K.p.a. to przepis postępowania administracyjnego, który dodatkowo dzieli się na dwa paragrafy, a strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, która to z tych jednostek redakcyjnych art. 36 K.p.a. została naruszona lub błędnie zinterpretowana przez Sąd pierwszej instancji. Zawarty w skardze kasacyjnej opis tego zarzutu wskazywałby na naruszenie art. 36 § 1 K.p.a. zgodnie z którym w każdym przypadku niezałatwienia sprawy organ zawiadamia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy i wskazuje nowy termin jej załatwienia. W tym zakresie zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że prowadzone w tej sprawie postępowanie przez Burmistrza Gminy i Miasta K. miało charakter przewlekły i nie zmienia tej oceny okoliczność wskazująca na zawiadamianie stron o nowym terminach załatwienia sprawy.

W szczególności zauważyć trzeba, że w tej sprawie w zasadzie do chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji organ nie dokonał podstawowych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, że nawet wskazówki zawarte w decyzjach kasacyjnych organu drugiej instancji zawierające wyraźne sugestie co do niezbędności zebrania konkretnych materiałów dowodowych, nie spowodowały odpowiednich reakcji organu pierwszej instancji. W sprawie, której przedmiotem była ocena zmiany stosunków wodnych na działce wraz z wyrządzeniem szkody poprzez taką zmianę, podstawowymi czynnościami dowodowymi powinno być ustalenie, jaki był stan stosunków wodnych przed wnioskowaną przez stronę zmianą, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych i co było przyczyną tej zmiany oraz czy zmiana ta spowodowała szkody na danej działce. Tych podstawowych okoliczności, jak trafnie to ujął Sąd pierwszej instancji, organ nie ustalił przez okres ponad 2 lat.

Przyjmuje się przy tym zgodnie w orzecznictwie sądowym, że kwestia długości czasu prowadzenia postępowania stanowi jedną z podstawowych okoliczności oceny, czy w danej sprawie postępowanie było przewlekle prowadzone (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/17, opub. w LEX nr 2426853; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3000/17, opub. w LEX nr 2426192).

Art. 36 § 1 K.p.a. (w wersji obowiązującej w tej sprawie) zawierał dwie przesłanki, które musiały być spełnione łącznie, aby zarzut przewlekłości postępowania nie był zasadny. Po pierwsze organ w sprawie musiał zawiadamiać strony o przyczynach niezałatwienia sprawy i wskazywać nowy termin jej załatwienia. W tej sprawie Burmistrz Gminy i Miasta K. takie zawiadomienia wydawał. Drugą przesłanką była celowość (zasadność) przedłużenia terminu załatwienia sprawy co oznacza, że informacja o przyczynach niezałatwienia sprawy powinna być uzasadniona czynnościami dowodowymi, których organ nie mógł wykonać w zakreślonym ustawowo terminie dwóch miesięcy wyznaczonym dla spraw szczególnie skomplikowanych.

Tym samym skoro ustawodawca w art. 35 § 3 K.p.a. (w wersji obowiązującej w tej sprawie) wskazał na maksymalny termin załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, to przedłużanie tego terminu w tej sprawie wymagało wskazania na rzeczywiste powody, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Samo powoływanie się przez organ na skomplikowany charakter sprawy bez podejmowania czynności dowodowych zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie uzasadniał przedłużania postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji zawiadomienia o wyznaczeniu kolejnych terminów stanowiło przejaw przewlekłości postępowania.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 170 i 171 P.p.s.a. przez pominięcie związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II SAB/G1 64/14 obejmującym okres oceny w tej sprawie administracyjnej przewlekłości postępowania od formalnego wszczęcia postępowania, tj. 26 maja 2014 r. do czasu wydania tego wyroku (24 października 2014 r.), w którym to Sąd nie stwierdził przewlekłości.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonał odmiennych ustaleń za ten okres (maj 2014 – październik 2014 r.) i nie naruszył powagi rzeczy osądzonej. Oceniając zakres przewlekłości postępowania Sąd pierwszej instancji wprost wskazał, że bierze pod uwagę tok postępowania administracyjnego w tej sprawie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II SAB/G1 64/14 (strona 5 uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji). Pozostała część uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje na ocenę postępowania nie od dnia 19 kwietnia 2012 r. ale od 2014 r. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji uzasadniając wydany wyrok wskazał na datę formalnego wszczęcia postępowania w tej sprawie, tj. 26 maja 2014 r. ale ten fakt nie stanowił istotniejszego argumentu przemawiającego za stwierdzeniem przewlekłości organu w tej sprawie. Oceniając zaskarżony wyrok wraz z jego uzasadnieniem należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji tylko wzmiankowo wskazał na fakt wszczęcia postępowania w maju 2014 r. Nie budzi wątpliwości, że to przede wszystkim przewlekłość postępowania datowana od wyroku Sądu z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 64/14 była przyczyną wydania zaskarżonego orzeczenia.

Także stwierdzając w punkcie trzecim zaskarżonego wyroku rażący charakter przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd pierwszej instancji nie wiązał tego z czynnościami (brakiem czynności) podejmowanymi w okresie maj-październik 2014 r., ale z brakiem ustalania stanu faktycznego sprawy po dniu 24 października 2014 r. Co najwyżej można stwierdzić, że wyżej wskazane jednostkowe odwołanie się w uzasadnieniu wyroku do wszczęcia postępowania od dnia 26 maja 2014 r. miało charakter błędnego uzasadnienia w tym fragmencie. Zgodnie zaś z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tej sprawie zakres błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest marginalny i obejmuje wskazanie przez Sąd pierwszej instancji na wszczęcie postępowania na podstawie zawiadomienia z 26 maja 2014 r.

Także i ostatni zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a. przez ustalenie, że w niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa pomimo braku przewlekłości po stronie organu w stopniu rażącym, przy uwzględnieniu skomplikowanego charakteru sprawy, art. 13 K.p.a. i przyczyn obiektywnych związanych ze śmiercią strony postępowania.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy wskazać, że skomplikowanego charakteru sprawy nie można uznać a priori, bez ustalania stanu faktycznego sprawy. To dopiero na etapie postępowania dowodowego mogą pojawić się takie niestandardowe trudności, które uniemożliwiają lub znacząco utrudniają dokonywanie prawidłowych ustaleń. Jak już zostało wskazane, w tej sprawie skarżący kasacyjnie organ w ogóle nie podejmował czynności dowodowych i to pomimo kilku decyzji organu odwoławczego wskazujących na konieczność dokonania podstawowych ustaleń. Nie może świadczyć o skomplikowanym charakterze sprawy i to, że organ pierwszej instancji zamiast rozpoznawać sprawę na samodzielnej podstawie prawa materialnego zawartej w art. 29 Prawa wodnego w przedmiocie zmiany stanu wód, podejmował postępowania w zakresie dotyczącym zmiany sposobu zagospodarowania terenu na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.) oraz oczekiwał na rozstrzygniecie sprawy w zakresie oceny legalności zrealizowanych robót budowlanych na działce nr....

Te postępowania nie mogły ani zastąpić postępowania w przedmiocie zmiany stanu wody na podstawie art. 29 Prawa wodnego, ani też prowadzić do umorzenia postępowania w przedmiocie zmiany stanu wody na działce. Tym samym błędne przyjęcie przez organ, że tę sprawę (zmiany stanu wód na działce) można rozpoznać w trybie oceny legalności obiektów budowalnych (art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) lub zmiany sposobu zagospodarowania terenu (na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), należy ocenić jako przewlekłość postępowania.

Także powoływana w skardze kasacyjnej okoliczność zawarcia ugody nie może świadczyć o braku bezczynności organu. Trafnie w tym zakresie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach tej sprawy, w której organ nie ustalił stanu faktycznego, oczekiwanie na zawarcie ugody było co najmniej przedwczesne. Zawarcie ugody dotyczy sposobu załatwienia sprawy i musi być zatwierdzone przez właściwy organ. Nie można zaś zatwierdzać ugody, jeżeli organ nie prowadził w istocie postępowania dowodowego i nie ustalił stanu faktycznego sprawy, wówczas bowiem ocena zgodności zawarcia takiej ugody z obowiązującym prawem staje się iluzoryczna, skoro organ nie znając stanu faktycznego sprawy, nie będzie też w stanie ocenić zgodności z prawem ugody załatwiającej taką sprawę.

Należy podnieść i to, że w tej sprawie jedna ze stron dopiero pismem z dnia 27 stycznia 2016 r. przedłożyła organowi propozycję zawarcia ugody, a organ ten pismem z dnia 25 marca 2016 r. zwrócił się do drugiej strony o zajęcie w tym zakresie stanowiska. Tak długi okres prawie dwóch miesięcy samego przekazania propozycji ugody także nie jest niczym uzasadniony i dodatkowo potwierdza stan przewlekłego prowadzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że niezasadnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 13 K.p.a. pozwalającym na załatwianie sprawy w drodze ugody w sprawach, w których uczestniczą strony o spornych interesach. Sąd pierwszej instancji wskazał na próbę zawarcia ugody wyjaśniając jednocześnie, że w tej sprawie sam organ nie podjął czynności, które mogłyby doprowadzić do prawidłowego zawarcia ugody.

Także Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku omówił kwestię śmierci jednej ze stron i czynności organu zmierzających do zawieszenia postępowania. Nieprawidłowe w tym zakresie zawieszenie postępowania przez Burmistrza Gminy i Miasta K., uchylone następnie postanowieniem SKO, także stanowiło przejaw przewlekłości postępowania.

Rekapitulując należy stwierdzić, że w tej sprawie, do chwili wydania zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji, Burmistrz Gminy i Miasta K. prowadził postępowanie w sposób przewlekły, zasadniczo w ogóle w przeciągu dwóch lat nie ustalając stanu faktycznego sprawy, podejmował czynności w sposób nie pozwalający na koncentrację materiału dowodowego i nie zmierzał do załatwienia sprawy. Tym samym nie stanowiło naruszenia prawa stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji przewlekłości postępowania w przedmiocie zmiany stanu wody na działce nr..., tak jak i stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z przedstawionych względów Naczelny sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna podlega, na mocy art. 184 P.p.s.a. oddaleniu.