Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1064/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Szczecinie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ZWINB) w Szczecinie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] nakazał Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury w Szczecinie, w terminie do 31 grudnia 2012 r.:
- 1. Wyznaczyć strefę ochronną zagrożenia strzelnicy garnizonowej typu "A", w kompleksie wojskowym nr 1091 [...] w celu wykluczenia rażenia pociskami, w tym rykoszetami (odbitkami), osób i mienia, znajdujących się poza obszarem strefy strzelań; obejmujący teren strefy niebezpiecznej, powiększony:
- a) za kulochwytem głównym - o pas terenu szerokości strefy niebezpiecznej i głębokości do Rz = 3500 m, licząc od linii otwarcia ognia,
- b) na lewo od strefy niebezpiecznej - o teren w kształcie wycinka koła ograniczony promieniem o długości Rz = 3500 m, wyprowadzonym z punktu przecięcia linii otwarcia ognia i lewej krawędzi strefy niebezpiecznej, odchylonym w lewo od krawędzi strefy niebezpiecznej o kąt 30°,
- c) na prawo od strefy niebezpiecznej o teren w kształcie wycinka koła ograniczony promieniem o długości Rz = 3500 m, wyprowadzonym z punktu przecięcia linii otwarcia ognia i prawej krawędzi strefy niebezpiecznej, odchylonym w prawo od krawędzi strefy niebezpiecznej o kąt 60°.
- 2. Wykonać wokół strefy ochronnej zagrożenia strzelnicy garnizonowej ogrodzenie ostrzegawcze z balustrady o wysokości 1,10 m ponad poziom terenu. Na całym obwodzie ogrodzenia strefy zagrożenia umieścić tablice ostrzegawcze (zgodnie z załącznikiem nr 10 (rys. nr 2) do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 1479, ze zm., dalej "rozp. MON z 2001") w następujących miejscach:
- a) przy wjeździe na teren strefy,
- b) przy załamaniach linii ogrodzenia,
- c) w punktach charakterystycznych, takich jak: wierzchołek wzniesienia, przecinka leśna,
- d) na całej długości ogrodzenia w rozstawie nie przekraczającym 50 m, oraz zakazującej użytkowania, z rygorem natychmiastowej wykonalności, strzelnicy garnizonowej zlokalizowanej na terenie kompleksu wojskowego nr 1091 [...], stanowiącego teren zamknięty w zarządzie MON, do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
ZWINB w Szczecnie stwierdził, że oceniany obiekt nie spełnia obowiązującego rozp. MON z 2001 z uwagi na niezachowanie długości promienia wyznaczającego wielkość strefy zagrożenia Rz (§ 21 ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia), który dla tego typu i klasy strzelnicy wynosi 3500m (obecnie Rz=800m), brak jest ponadto zachowania prawego kąta strefy ochronnej zagrożenia strzelnicy (§ 21 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia MON z 2001), który powinien wynosić 60° (obecnie kąt wynosi 30°), brak odpowiedniego wygrodzenia i oznakowania strzelnicy wokół jej strefy zagrożenia dla długości promienia Rz=3500m (§ 28 rozp. MON z 2001), znajdującego się w strefie ochronnej zagrożenia strzelnicy odcinka drogi wojewódzkiej Nr 151 Choszczno-Recz (§ 22 ust. 1 pkt 3 rozp. MON z 2001). Organ I instancji wskazał, że brak zachowania powyższych parametrów w wyznaczonej strefie zagraża rażeniem pociskami, w tym rykoszetami (odbitkami), osób i mienia, znajdujących się poza obszarem strzelań (§ 20 rozp.
MON z 2001) i dlatego też użytkowanie obiektu, jako strzelnicy garnizonowej, może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, dalej uPb) i zakazał jej użytkowania.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Skarb Państwa – Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Szczecinie.
Rozpoznając powyższe odwołanie GINB decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak; [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W rozstrzygnięciu decyzji GINB wskazał jednak, że utrzymuje w mocy decyzję "Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego" z dnia [...] stycznia 2012 r., znak sprawy: [...] GINB wskazał, że w związku z tym, iż strzelnica nie posiada wyznaczonej strefy ochronnej istnieje realne obawa, że dalsze jej użytkowanie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia.
Decyzja GINB z dnia [...] lutego 2012 r. została zaskarżona do WSA w Warszawie przez Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Szczecinie. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie procedury poprzez utrzymanie w mocy decyzji "Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego", podczas gdy skarżący nigdy nie był stroną postępowania prowadzonego przez ten organ. Podniósł, że w przypadku stwierdzenia, że ww. naruszenie miało charakter oczywistej omyłki pisarskiej zaskarżonej decyzji zarzuca ponadto wydanie jej w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną poprzez zastosowanie rozp. MON z 2001, a także naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność daty powstania strzelnicy, do której odnosi się decyzja.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji GINB w całości, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Zarzucił, że organ wydał decyzję bez przeprowadzenia żadnych dowodów na okoliczność daty powstania strzelnicy, a także z pominięciem dowodów przedstawionych przez skarżącego na okoliczność powstania strzelnicy przed 2001 r. Organ nie stwierdził także, że przedmiotowa strzelnica po roku 2001 została odbudowana, rozbudowana i przebudowywana, w związku z czym "absolutnie" brak jest podstaw do zastosowania do niej przepisów rozp. MON z 2001.
Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2012 r. WSA w Warszawie oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie.
W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że stan techniczny spornego obiektu powinien zostać dostosowany do obecnie obowiązujących przepisów prawa, w tym powołanego na wstępie rozp. MON z 2001. Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję z urzędu w granicach sprawy, stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) nie dostrzegł również innych wad, które powodowałyby konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego. Organy miały właściwie ustalić stan faktyczny w sprawie. Strzelnica w [...] została zakwalifikowana w nadanym jej ateście, jako typu "A", klasy III o promieniu wyznaczającym strefę zagrożenia Rz=3500m, na co wskazuje pismo dowódcy JW 4403 z 24 marca 2004 r. Wyniki kontroli przeprowadzonej przez ZWINB przekonują, że strzelnica nie spełnia wymogów określonych w rozp.
MOZ z 2001, w szczególności w odniesieniu do zachowania długości promienia wyznaczającego wielkość strefy zagrożenia oraz prawego kąta strefy ochronnej. Zgodzono się ze stanowiskiem GINB, że strzelnica garnizonowa, ze względu na jej charakter i niebezpieczeństwo związane z jej użytkowaniem, przy braku zachowania właściwych warunków technicznych, może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Za uzasadnione uznano w takiej sytuacji wydanie decyzji nakazowej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 66 ust. 2 uPb. Wadliwe określenie nazwy organu I instancji użyte w zaskarżonej decyzji sąd wojewódzki potraktował za oczywistą omyłkę GINB. Stan techniczny strzelnicy winien zostać dostosowany do wymogów rozp. MOZ z 2001, czego nie zmienia jej wybudowanie w 1937 r. przez wojska niemieckie.
W ocenie WSA w Warszawie zmiany sposobu wykorzystania strzelnicy, dopuszczenie nowego rodzaju broni oraz używanej amunicji mają związek z poziomem bezpieczeństwa użytkowania oraz przebudową stanowisk ogniowych i linii celów. Za dopuszczalne uznano przeto zastosowanie przepisów rozp. MON z 201 do strzelnicy zlokalizowanej na terenie kompleksu wojskowego nr 1091 [...]. Nie mogły, w ocenie sądu wojewódzkiego, znaleźć natomiast zastosowania przepisy poprzednio obowiązującego zarządzenia ani wytyczne projektowania strzelnic, które mają charakteru przepisów wewnętrznie obowiązujących, zatem nie mogły one stanowić podstawy działania organów nadzoru budowlanego. Nie dostrzegając naruszeń przepisów K.p.a., gdy idzie o wymogi postępowania wyjaśniającego oraz uzasadnienie decyzji, WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.
Skargą kasacyjną działającego przez pełnomocnika Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Szczecinie zaskarżono w całości ww. wyrok i wniesiono o jego uchylenie w całości oraz przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki określone w art. 188 Ppsa, wniesiono o uchylenie wyroku WSA w Warszawie w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów administracyjnych I i II instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wniesiono także o wstrzymanie w całości, w trybie art. 61 § 3 Ppsa, wykonania decyzji ZWINB w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...].
Wyrokowi WSA w Warszawie zarzucono następujące uchybienia:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) naruszenie art. 2 Konstytucji RP (wywodzące się z zasady demokratycznego państwa prawa zasady: zaufania obywateli do państwa, ochrony praw nabytych oraz niedziałania prawa wstecz) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że strzelnica skarżącego winna spełniać warunki techniczne określone w rozp. MON z 2001, podczas gdy strzelnica skarżącego wybudowana została w 1937 r. w oparciu o przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ww. rozporządzenia, więc nie podlega jego warunkom technicznym, tym samym nie jest zasadne nakładanie na skarżącego obowiązku dostosowania strzelnicy do warunków określonych w cyt. rozporządzeniu w trybie art. 66 ust. 1 uPb;
- b) naruszenie art. 66 ust. 1 uPb poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki w nim określone, ponieważ strzelnica skarżącego nie odpowiada warunkom określonym w rozp. MON z 2001, podczas gdy strzelnica nie podlega przepisom tego rozporządzenia i spełnia wymogi techniczne obowiązujące przed 2001 r., tj. przed wejściem w życie cyt. rozporządzenia, a więc nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 66 ust. 1 uPb;
- c) naruszenie § 108 ust. 1 rozp. MON z 2001 poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że do strzelnicy skarżącego stosuje się jego przepisy, podczas gdy strzelnica skarżącego, jako "strzelnica istniejąca" nie uległa odbudowie, rozbudowie lub przebudowie, zaś przepisy cyt. rozporządzenia nie nakładają obowiązku dostosowania strzelnic już istniejących do warunków technicznych w nim określonych;
- 2. naruszenie przepisów proceduralnych, t. j. art. 141 § 4 Ppsa:
- a) poprzez błędne i nielogiczne przyjęcie, że fakt wybudowania strzelnicy w 1937 r. nie ma wpływu na dopuszczalność stosowania przepisów rozp. MON z 2001;
- b) poprzez pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia przyjęcie, że (cyt. str. 10 uzasadnienia) "(...) na przestrzeni lat zmieniło się zarówno uzbrojenie wojska, jak i rodzaj używanej przez wojsko amunicji, co w konsekwencji przekłada się na sposób użytkowania strzelnicy. Okoliczności te wpływają również bezpośrednio na poziom bezpieczeństwa dla ludzi i mienia użytkowania strzelnicy zgodnie z jej przeznaczeniem, w szczególności ze względu na zwiększenie zasięgu używanej amunicji oraz siły jej rażenia", przy czym sąd I instancji nie podaje do jakiej konkretnie zmiany stosowanego na strzelnicy rodzaju amunicji oraz broni doszło na przestrzeni lat, a ponadto sąd nie wskazuje dla jakiego kręgu ludzi i dla jakiego rodzaju mienia strzelnica stanowi niebezpieczeństwo, w szczególności sąd I instancji nie podaje, gdzie w pobliżu strzelnicy znajdują się osiedla lub skupiska ludzi;
- c) błędne i nielogiczne przyjęcie, że (cyt. str. 10 uzasadnienia) "dopuszczenie nowych strzelań bojowych B1 z karabinka i pistoletu maszynowego powoduje zmianę sposobu użytkowania i wykorzystywania strzelnicy. To z kolei wiąże się z przebudową stanowisk ogniowych i linii celów", podczas gdy na terenie strzelnicy nie doszło do jakiejkolwiek jej przebudowy, rozbudowy, czy odbudowy w rozumieniu § 108 rozp. MON z 2001;
- d) art. 106 § 3 Ppsa poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uwzględnienia oraz rozpatrzenia dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych przez skarżącego do pisma procesowego z dnia 9 lipca 2012 r. na okoliczność zgodnego z prawem powstania strzelnicy, co miało bezpośredni i istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ prawidłowe zastosowanie wyżej wymienionych przepisów doprowadziłoby do wydania orzeczenia uchylającego decyzje organów administracyjnych.
Postanowieniem z dnia 16 maja 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania decyzji ZWINB w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...].
Skarżący kasacyjnie rozwijając postawione zarzuty wywodzi, że z wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa zasad zaufania obywateli do państwa, ochrony praw nabytych oraz niedziałania prawa wstecz wynikać ma, że przepisy rozp. MON z 2001 nie mogą być stosowane wobec strzelnicy wybudowanej w 1937 r. Przez kilkadziesiąt lat nie kwestionowano stanu technicznego strzelnicy, nie wydawano decyzji na podstawie chociażby przepisu art. 46 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, zaś stosowanie "instytucji art. 66 uPb względem skarżącego jest bezzasadne".
Sąd wojewódzki naruszyć miał także stosowanie przepisu intertemporalnego, jakim jest § 108 rozp. MON z 2001, z którego strona skarżąca kasacyjnie wyprowadza wniosek, że przepisy cyt. rozporządzenia stosuje się w pierwszej kolejności do strzelnic nowych, a wyłącznie przy rozbudowie, odbudowie lub przebudowie strzelnic istniejących. Prace tego typu było prowadzone na strzelnicy, ale w 1983 r., tj. przed wejściem w życie przepisów rozp. MON z 2001. Przywołując raz jeszcze fragmenty uzasadnienia wyroku sądu wojewódzkiego skarżący kasacyjnie przyjmuje, że są to "jednostronne założenia sądu, które trudno jest weryfikować oraz z którymi trudno jest skarżącemu polemizować", sąd I instancji nie wskazał ustaleń dla swych twierdzeń odnośnie rodzaju używanej na strzelnicy amunicji, a takich ustaleń nie poczyniły także orzekające w sprawie organy. Nie doszło także do przebudowy, rozbudowy czy odbudowy strzelnicy w rozumieniu § 108 rozp. MON z 2001, a przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów nie doprowadziłoby do nadmiernego przedłużenia postępowania.
Podczas rozprawy pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podtrzymał zarzuty i ich argumentację, prezentowaną w skardze kasacyjnie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 Ppsa, wedle którego "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Skarżącemu kasacyjnie chodzi o dowody z dokumentów na okoliczność powstania strzelnicy wojskowej w [...] w 1937 r. i wybudowania jej na potrzeby niemieckich sił zbrojnych III Rzeszy – Wehrmachtu oraz zgodnego z ówczesnym prawem niemieckim powstania strzelnicy. Rzecz jednak w tym, że pierwszej z tych okoliczności nie podważał w swym wyroku WSA w Warszawie, przeciwnie – na s. 10 uzasadnienia stwierdzono tę okoliczność, choć nie wyprowadzano z niej takiego wniosku, jaki prezentuje skarżący kasacyjnie Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Szczecinie, gdy idzie o dopuszczalność stosowania przepisów rozp. MON z 2001. Nie ma także znaczenia w sprawie to, czy budowa strzelnicy w 1937 r. była zgodna z ówczesnym prawem III Rzeszy.
Skoro zakres postępowania dowodowego odnosił się do takich okoliczności, które nie tylko nie wywoływały "istotnych wątpliwości", ani jakichkolwiek wątpliwości sądu wojewódzkiego, przeto zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 Ppsa uznać należy za chybiony.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Wszystkim tym wymogom odpowiada uzasadnienie skarżonego kasacyjnie wyroku. Nie można uznać za trafne zarzutów naruszenia powyższego przepisu tylko z tego powodu, że strona skarżąca kasacyjnie uznaje oznaczone stwierdzenia sądu a quo za nielogiczne, w szczególności nie można "podciągać" pod ten zarzut kwestii prawidłowości zastosowania do strzelnicy wybudowanej w 1937 r. przepisów rozp. MON z 2001. Co się tyczy stwierdzeń odnośnie zmiany używanej na tej strzelnicy broni i amunicji na przestrzeni lat, to w ocenie Sądu jest to oczywiste, nadto wbrew stwierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej przywołano w uzasadnieniu wyroku konkretne ustalenia w tym względzie, a mające swe oparcie w ateście strzelnicy z 2011 r. oraz rozkazie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z [...] sierpnia 2005 r. odnośnie dopuszczenia nowych strzelań bojowych B1 z karabinka i pistoletu maszynowego.
Całkowicie chybione jest przypisywanie sądowi wojewódzkiemu, iżby przyjmował, że "nowe strzelania bojowe", jako wewnętrzne wytyczne są nieobowiązujące dla "organu budowlanego" – w uzasadnieniu swego wyroku WSA w Warszawie za nietrafne uznał zarzuty strony skarżącej podnoszącej zgodność strzelnicy z wytycznymi projektowania strzelnic, które stanowią przepisy o charakterze wewnętrznie obowiązującym i nie mogące stanowić podstawy działania organów nadzoru budowlanego.
Nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów art. 66 ust. 1 uPb oraz § 108 ust. 1 rozp. MON z 2001 poprzez ich błędne zastosowanie. Zgodnie z art. 66 ust. 1 uPb "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku".
Z kolei art. 66 ust. 2 uPb określa, że "W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie". Niesporne jest, że decyzja ZWINB skierowana do Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Szczecinie została wydana m. in. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 uPb, a motywy jej wydania podzielił następnie GINB. Organy nadzoru budowlanego przyjęły, że obiekt budowlany – strzelnica garnizonowa w [...], może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Nie ulega wątpliwości, że do tego obiektu przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 uPb ma zastosowanie. Istota sprawy sprowadza się zaś wyłącznie do tego, czy przy ocenie zaistnienia przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 uPb organ nadzoru budowlanego może dokonać jej skonkretyzowania poprzez posłużenie się przepisami rozp. MON z 2001.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 uPb obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7, to znaczy m. in. możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego (art. 5 ust. 1 pkt 3 uPb). Do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz warunki użytkowania obiektów budowlanych (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb). W odniesieniu do strzelnic garnizonowych przepisy techniczno-budowlane zostały określone przez Ministra Obrony Narodowej w rozp. MON z 2001, wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 uPb. Zgodnie z § 1 cyt. rozporządzenia określa ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać odkryte garnizonowe strzelnice szkolne oraz ich usytuowanie, zapewniające spełnienie wymagań art. 4, art. 5 ust. 1 i art. 6 uPb.
Ten ostatni przepis w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego stanowił, że "Dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidziana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych, należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie, zgodnie z wymaganiami art. 5, zrealizować je przed oddaniem tych obiektów (zespołów) do użytkowania oraz zapewnić utrzymanie tego zagospodarowania we właściwym stanie techniczno-użytkowym przez okres istnienia obiektów (zespołów) budowlanych".
Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, jakoby z treści przepisu § 108 ust. 1 rozp. MON z 2001 zasadne było wyprowadzenie wniosku, że zastosowanie jego przepisów nie jest dopuszczalne względem jakiejkolwiek strzelnicy istniejącej, lecz wyłącznie do strzelnic istniejących przy ich odbudowie, rozbudowie i przebudowie. Cyt. przepis stanowi, że "Przepisy rozporządzenia stosuje się również przy odbudowie, rozbudowie i przebudowie strzelnic istniejących, a także związanych z nimi urządzeń budowlanych". Z tego sformułowania nie wynika jeszcze zakaz posłużenia się przez organy nadzoru budowlanego, przy wydawaniu decyzji na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 uPb, przepisami cyt. rozp. MON z 2001 w celu oceny ziszczenia się przesłanki do wydania decyzji nakazowej połączonej z zakazem użytkowania strzelnicy.
Nie ulega wątpliwości, że strzelnica w [...], przy uwzględnieniu wymogów wynikających z rozp. MON z 2001, jest kwalifikowana do typu "A", klasy III. Taką jej klasyfikację przyjął sam użytkownik strzelnicy, co wynika z jej atestu. Dla strzelnic tej klasy i typu przepisy rozp. MON z 2001 wymagają wyznaczenia i ogrodzenia strefy zagrożenia o promieniu Rz 3500m. Jednym z elementów strzelnicy garnizonowej są strefy ochronne: niebezpieczna i zagrożenia (§ 7 ust. 1 pkt 6 rozp. MON z 2001), strefy te wyznacza się dla każdej strzelnicy garnizonowej w celu wykluczenia rażenia pociskami, w tym rykoszetami (odbitkami), osób i mienia, znajdujących się poza obszarem strefy strzelań (por. § 20 rozp. MON z 2001). Z akt sprawy wynika, że strzelnica w [...] nie posiada wyznaczonej i ogrodzonej strefy zagrożenia, z tych względów podzielić należy stanowisko organów nadzoru budowlanego oraz sądu wojewódzkiego, że stan taki może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, a także bezpieczeństwa mienia.
W literaturze wskazuje się, że do przyjęcia, iż przesłanka ta wystąpiła, nie jest konieczne stwierdzenie, że określone zagrożenie już występuje i ma charakter bezpośredni. Wystarczające jest ustalenie potencjalnego zagrożenia, oczywiście na tyle prawdopodobnego i poważnego, że wymaga niewątpliwie wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu. Zastosowanie określenia, że obiekt "może zagrażać", niesie w sobie element uznaniowości organu (zob. T. Kosicki, [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Prawo budowlane, Komentarz, Lex 2014).
Taka ocena jest tym bardziej uprawniona w świetle ustaleń organów nadzoru budowlanego, że strzelnica ta, przeznaczona w świetle wytycznych projektowania garnizonowych strzelnic szkolnych do tzw. strzelania szkolnego, została przeznaczona atestem z 2011 r. także do strzelania bojowego B1, wprowadzonego rozkazem Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z [...] sierpnia 2005 r. Zgodzić należy się także, iż dla oceny stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo mienia, w takiej sytuacji nie będą miały zastosowania przepisy o charakterze wewnętrznie obowiązującym w postaci wytycznych projektowania strzelnic, nadto ograniczonym do tzw. strzelnic szkolnych. Skoro strzelnica w [...] została zakwalifikowana przez użytkownika do oznaczonego rodzaju i typu strzelnic, będąc przeznaczona do odbywania strzelania bojowego, a przepisy rozp. MON z 2001 wymagają dla tego typu i klasy strzelnic odpowiedniego zabezpieczenia, chroniąc w ten sposób życie i zdrowie ludzkie, a także mienie, to organ nadzoru budowlanego był uprawniony do zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez odpowiednie odesłanie do wymogów stawianych strzelnicy, a ujętych w przepisach rozp. MON z 2001. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 uPb oraz § 108 ust. 1 rozp. MON z 2001 uznać należało za nietrafne.
W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji RP. Z wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynikałoby, że Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Szczecinie uznaje, iż wybudowanie przedmiotowej strzelnicy w 1937 r. a limine wyklucza dopuszczalność zastosowania do niej przepisów obowiązującego rozp. MON z 2001. Konstytucja RP wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego wymienia rozporządzenia (por. art. 87 ust. 1), w odniesieniu do zarządzeń stanowiących przepisy prawa wewnętrznie obowiązujące wyklucza, aby mogły one stanowić podstawę wydania decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów (art. 93 ust. 2). Jak to uprzednio wskazano, podstawą orzekania przez organy nadzoru budowlanego stanowiły przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 uPb, zaś przepisy rozp. MON z 2001 stanowiły odniesienie do oceny trafności przyjęcia, iż ziściła się przesłanka "zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska".
Ponieważ cyt. rozporządzenie jest jedynym aktem prawa powszechnie obowiązującego, w którym unormowano warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać odkryte garnizonowe strzelnice szkolne oraz ich usytuowanie, przeto w ocenie Sądu, trafnie WSA w Warszawie uznał, że stan techniczny spornego obiektu winien być dostosowany do jego przepisów. Ponadto nie wynika z przepisów rozp. MON z 2001, aby jego zastosowanie było ograniczone wyłącznie w odniesieniu do "projektowanych strzelnic". Nie może być tak, że strzelnica uzyskując stosowny atest użytkownika zostanie przeznaczona do strzelania bojowego, w odniesieniu do którego przepisy cyt. rozporządzenia wymagają od tego typu strzelnic oznaczonego standardu technicznego zabezpieczenia, a standard taki nie zostanie wprowadzony z tego tylko względu, że strzelnica powstała przed wejściem w życie rozp. MON z 2001.
Z powyższych względów uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, oddalono ją na podstawie art. 184 Ppsa.