Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1015/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. J. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej "k.p.a.") odmówił stwierdzenia na wniosek W. J. nieważności decyzji Starosty Zgierskiego z dnia [...] maja 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. S.A. pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego: "Rozbudowa Centrum Produkcyjno-Logistycznego L. S.A. w S." na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...], położonych przy ul. P. w S..
Po rozpatrzeniu odwołania W. J. od tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wskazał, że stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy zaznaczył, iż w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane"), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Główny Inspektor wskazał, że W. J. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty Zgierskiego z dnia [...] maja 2013 r. i wywodzi swój interes prawny z przysługującego mu prawa współwłasności działek nr [...] i [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że najbliżej położoną działką wnioskodawcy w stosunku do nieruchomości objętych inwestycją jest działka nr [...], granicząca od północnego-zachodu z działką inwestycyjną nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działek nr [...] i [...]. Położenie tych działek względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek należących do wnioskodawcy, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że granica zabudowanej działki nr [...], położonej najbliżej planowanej inwestycji znajduje się w odległości od ok. 11,5 m do ok. 17,5 m od projektowanego budynku PB (o wysokości 15,12 m), w odległości od ok. 21,0 m do ok. 24,0 m od budynku L (o wysokości 15,12 m) oraz w odległości od ok. 30,5 m do 33,94 m od projektowanego budynku SB (o wysokości 26,94 m).
Natomiast projektowane wzdłuż granicy z działką nr [...] zgrupowanie miejsc parkingowych (49 stanowisk) jest oddalone od granicy działki skarżącego o od ok. 11,5 m do ok. 15 m, a projektowane wzdłuż granicy m.in. z działką nr [...] zgrupowanie miejsc parkingowych (68 stanowisk) jest oddalone od granicy działki skarżącego o od ok. 18 m do ok. 20 m. Zdaniem organu II instancji, nieruchomość należąca do skarżącego nie znajduje się zatem w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Organ odwoławczy uznał, iż projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z odległością wydzielonych miejsc parkingowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi. Wskazał, że powyższe kwestie normuje przepis § 19 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nie może być mniejsza niż 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie i 20 m - w przypadku większej ilości stanowisk. Główny Inspektor wskazał, iż projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanych obiektów na nieruchomościach wnioskodawcy (zarówno istniejących, jak i potencjalnych).
Organ II instancji podkreślił, że interes faktyczny, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 prawa budowlanego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję złożył W. J., wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 28, 77, 138 § 2 i art. 136 k.p.a., w związku z art. 28 ust. 2, art. 35 i art. 3 pkt 10 prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym kasacyjnie wyroku uznał, że dokonana przez organ ocena przymiotu strony W. J. jest wadliwa, co czyni, iż zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. W ocenie Sądu, nie budzi zastrzeżeń ustalenie organu odwoławczego, iż działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o § 12, § 57, § 60 ust. 1, § 13 i § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednakże nie dość wnikliwie organ przeanalizował zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania.
Nie ma przy tym znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem. Zapisy planu dla przedmiotowej nieruchomości przewidują obowiązek obsadzania granic działek zielenią wysoką w pasie szerokości 5,0 m. Celem takiego zapisu jest ochrona praw osób trzecich - sąsiadów inwestycji zamieszkujących tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższy przepis prawa miejscowego należy odczytywać w powiązaniu z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, statuującego zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich przy projektowaniu inwestycji.
Sąd wskazał, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji organy powinny przeprowadzić nie tylko analizę pod względem techniczno-budowlanym, ale zbadać, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. Z zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu dobitnie wynika, iż zapis planu dotyczący obowiązku obsadzeń pasem zieleni wysokiej o szerokości 5 m nie został zachowany. Ocena tego naruszenia w kontekście cytowanego art. 5 ust 1 pkt 9 prawa budowlanego powinna, w ocenie Sądu, prowadzić do ustalenia, iż W. J. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu i posiadał legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Zgierskiego z dnia [...] maja 2013 r. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. związku z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust 2 prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożyła L. S.A. z siedzibą w S. (dalej również jako "Spółka"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- - przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- 1) § 11 ust. 10 lit. c tiret 6 uchwały nr XLI/317/2005 Rady Miejskiej w S. z dnia 28 września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego Nr 340, poz. 3070 z późn. zm.) - poprzez bezpodstawne i błędne przyjęcie, że "z zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu dobitnie wynika, iż zapis planu dotyczący obowiązku obsadzeń pasem zieleni wysokiej o szerokości 5 m nie został zachowany.", podczas gdy przepis ten dopuszcza zagospodarowanie nieruchomości w sposób określony w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją Starosty Zgierskiego z dnia [...] maja 2013 r.;
- 2) art. 28 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego - poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, a w szczególności wadliwe przyjęcie, że zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt zagospodarowania terenu narusza ustalenia planu miejscowego i skutkuje objęciem nieruchomości W. J. obszarem oddziaływania obiektu oraz narusza jego uzasadnione interesy;
- 3) art. 28 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego - poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, a w szczególności wadliwe przyjęcie, że zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt zagospodarowania terenu narusza ustalenia planu miejscowego i skutkuje objęciem nieruchomości W. J. obszarem oddziaływania obiektu oraz narusza jego uzasadnione interesy, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem przez Sąd I instancji także prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że W. J. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu;
- - prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy
- 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U z 2014 r., poz. 1647) - poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia powodów, dla których Sąd I instancji uznał, że zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt zagospodarowania terenu narusza przepis § 11 ust. 10 lit. c – tiret 6 planu miejscowego, którego ustalenie Sądu I instancji pozostaje w sprzeczności do ustaleń organów orzekających w sprawie, co w konsekwencji uniemożliwia zrozumienie motywów Sądu I instancji i kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;
- 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez uwzględnienie skargi W. J. i wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., podczas gdy skarga powinna zostać oddalona.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył dwukrotnie W. J. (reprezentowany przez adw. A. H. – pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz reprezentowany adw. D. W. – pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r.), wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – dotyczących zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego – sprowadza się do kwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, że unormowania zawarte w § 11 ust. 10 lit. c tiret 6 uchwały nr XLI/317/2005 Rady Miejskiej w S. z dnia 28 września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego Nr 340, poz. 3070 z późn. zm.), przewidujące obowiązek obsadzania granic działek zielenią wysoką w pasie szerokości 5 m, świadczą o tym, że projektowana inwestycja oddziałuje na nieruchomości sąsiednie.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ "nie dość wnikliwie" przeanalizował zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przywołany wyżej przepis planu ma na celu ochronę praw osób trzecich – sąsiadów inwestycji, zamieszkujących tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii istotne jest zatem ustalenie, czy brak przewidzianego w planie miejscowym obsadzenia działki inwestora zielenią wysoką (bądź niewłaściwe wykonanie takiego obowiązku) utrudni skarżącemu korzystanie z jego nieruchomości lub spowoduje uciążliwości dla otoczenia. Nie ma przy tym większego znaczenia, czy obowiązek ten został w projekcie prawidłowo spełniony, gdyż istotne jest, czy skoro przewidziano taki obowiązek, to świadczy to o oddziaływaniu inwestycji na nieruchomości sąsiednie.
Analiza treści miejscowego planu nie daje podstaw do przyjęcia, że przewidziany w jego § 11 ust. 10 lit. c tiret 6 obowiązek ma na celu ochronę praw osób trzecich – sąsiadów inwestycji, zamieszkujących tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zauważyć wypada, że w § 11 ust. 10 lit. c tiret 7 planu przewidziano obowiązek ograniczenia uciążliwości związanej z prowadzoną działalnością do granic terenu lub działki. Skoro zatem uciążliwości związane z prowadzeniem dopuszczonej na tym terenie działalności muszą ograniczać się do jego granic, to nie ma podstaw do zapewniania ochrony innych działek przed uciążliwościami, które nie przekraczają ich granic, pozostając wyłącznie na terenie inwestycji. Z akt administracyjnych sprawy również nie wynika, aby rzeczywiste uciążliwości związane z prowadzoną przez inwestora działalnością przekraczały granice terenu inwestycji. Zebrany w sprawie materiał nie pozwala na ustalenie, że brak przewidzianego w planie miejscowym obsadzenia działki inwestora zielenią wysoką (lub niewłaściwe spełnienie tego obowiązku) utrudni skarżącemu w jakikolwiek sposób korzystanie z jego nieruchomości lub spowoduje jakiekolwiek uciążliwości dla otoczenia.
Sam fakt, że w planie przewidziano taki obowiązek nie świadczy, że – jak stwierdził Sąd I instancji – ma on na celu "ochronę praw osób trzecich – sąsiadów inwestycji, zamieszkujących tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Cel taki nie został bowiem w miejscowym planie wskazany (przy czym – jak wyżej podniesiono – z planu wynika, że nie ma potrzeby ochrony innych nieruchomości przed uciążliwościami, które nie przekraczają terenu inwestycji, a więc nie dotyczą nieruchomości znajdujących się poza jego granicami) i równie dobrze wspomniany obowiązek mógł zostać wprowadzony z innych powodów, np. ze względów estetycznych. To jednak w żadnym stopniu nie świadczy o oddziaływaniu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, ani nie wpływa na interes prawny ich właścicieli.
Z omawianego unormowania planu miejscowego nie można wywodzić ani interesu prawnego, ani domniemywać jakiegokolwiek oddziaływania na nieruchomości sąsiednie przez inwestycję realizowaną na objętym planem terenie. To, że nałożono w planie obowiązek obsadzenia granic działek zielenią wysoką nie sprawia, że tylko z tego powodu inwestycja realizowana na nieruchomości, której granice mają być tą zielenią obsadzone, może oddziaływać na sąsiednie nieruchomości.
W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mają w realiach niniejszej sprawy usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.