Uzasadnienie
II OSK 1118 / 12
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę W. B. i L. B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Starosta Białostocki udzielił [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę nowego zakładu produkcji i wdrożenia innowacyjnej technologii stolarki z PCV i z aluminium oraz przegród p. poż. wraz z infrastrukturą techniczną w [...] na dz. nr geod. [...], [...], [...], [...], [...] i zjazdami z drogi nr geod. [...] obręb geod. [...], gm. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna.
Z wnioskami o wznowienie powyższego postępowania na podstawie art. 145 § 1 ust. 4 K.p.a. wystąpili W. B. i L. B., wskazując, że jako właściciele nieruchomości nr geod. [...] i [...] obr. [...] zostali pozbawieni przymiotu jego strony. Na rzecz ich działek została, bowiem ustanowiona służebność drogi koniecznej przez działkę sąsiednią inwestora nr geod. [...] (przed jej podziałem) i została ona ujawniona w księgach wieczystych. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji może spowodować pozbawienie ich nieruchomości dostępu do drogi publicznej.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Starosta Powiatu Białostockiego wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.
Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosta Powiatu Białostockiego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., przyjmując, że wnioskujący nie mieli przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. B. i L. B., stwierdzając, że sposób zlokalizowania inwestycji m.in. na działkach nr [...] i [...] (obciążonych służebnością przejazdu i przechodu na rzecz właścicieli działek o nr [...] i [...]) może doprowadzić do naruszenia ich własności (art. 144 K.c.) poprzez odcięcie dostępu ich działek do drogi publicznej, a tym samym do uniemożliwienia jakiegokolwiek ich zagospodarowania. Interes prawny w uzyskaniu statusu stron wyraża się natomiast w uzyskaniu wpływu na lokalizację inwestycji w taki sposób, by jej posadowienie nie zagrażało prawnie zagwarantowanemu dostępowi ich działek do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego).
Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Wojewoda Podlaski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Analizując kwestię przymiotu stron w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., organ odwoławczy powołał art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wskazując na potrzebę sięgnięcia do szczegółowych przepisów prawnych, w tym do norm techniczno- budowlanych. W ocenie Wojewody ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] nie sposób wywieść z ujawnionych wyłącznie w księgach wieczystych ustanowionych dla tych nieruchomości służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] (przed jej podziałem geodezyjnym). W rozpatrywanej sprawie obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zlokalizowanej na nieruchomościach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]zamyka się w granicach terenu, na którym inwestor zamierza ją zrealizować.
Z tych powodów wnioskujący jako właściciele nieruchomości nr [...] i [...] nie należą do kręgu osób wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Podmiotom legitymującym się wpisaną w księgach wieczystych utworzoną dla działek [...] i [...] (powstałych z działki nr [...]) służebnością gruntową na działce nr [...] (przed jej podziałem geodezyjnym) przysługiwać mogą uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, a nie z prawa własności, użytkowania wieczystego, czy też zarządu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, wyłączone są z kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę.
Organ odwoławczy nie podzielił też obaw wnioskujących, odnośnie możliwości naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, stwierdzając, że obowiązek uwzględnienia interesów osób trzecich poprzez zapewnienie tym osobom dostępu do drogi publicznej nie może być rozumiany w ten sposób, że w postępowaniu mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę organy mają ustanawiać na rzecz osób trzecich drogę konieczną bądź samodzielnie ustalać, którędy przebiegać będzie dostęp do drogi publicznej przez działkę, na której ma być realizowana inwestycja. Organ wskazał też na to, iż dopiero na etapie postępowania odwoławczego strony pismem z dnia 11 sierpnia 2011 r. wystąpiły do Sądu Rejonowego w Białymstoku z wnioskami o wpisanie służebności drogi w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości powstałych z podziału działki nr [...] oraz o sprostowanie oznaczenia geodezyjnego nieruchomości obciążonych.
W postępowaniu wznowieniowym zainteresowani nie przedstawili też graficznego przebiegu ujawnionej w ich księgach wieczystych ustanowionej drogi koniecznej. Zapis w księdze wieczystej Kw Nr [...] prowadzonej dla nieruchomości nr [...] (po podziale geodezyjnym działka nr [...]) o ustanowieniu na działce nr [...] służebności drogowej przejścia i przejazdu precyzuje, że "służebność ta ograniczać się będzie do pasa gruntu o szerokości 5 m ciągnącego się od drogi do [...], następnie utwardzonymi istniejącymi w chwili obecnej drogami, dalej wzdłuż granicy z działką [...] do drogi do [...]". Z zapisu tego wynika, że nieruchomość [...] posiada dostęp do dwóch odrębnych dróg publicznych, tj. z jednej strony do drogi do [...] oraz z drugiej do [...]. Sposób wykonywania służebności nie należy zaś do sprawy administracyjnej i nie przysługuje stronom z tego tytułu ochrona w postępowaniu administracyjnym, ale cywilnym.
W konkluzji podano, że z analizy oddziaływania planowanego obiektu wynika, iż nieruchomość wnioskodawców znajduje się poza jego zasięgiem i tym samym w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego brak jest podstaw do uznania ich za stronę postępowania. Prawo wnioskodawców, jako właścicieli sąsiednich działek, do poszanowania ich uzasadnionych interesów, wynikające z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy również nie zostało naruszone, gdyż może mieć ona miejsce wtedy, gdy strona wykaże, że został naruszony jej bezpośredni interes prawny, tzn. zostały naruszone konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Skargę na powyższą decyzję złożyli W. B. i L. B., wnosząc o jej uchylenie bądź uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na nieuzasadnionej odmowie uchylenia we wznowieniowym postępowaniu decyzji Starosty Białostockiego z dnia [...] sierpnia 2010 r.,
- - art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego,
- - art. 28 § 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 144 i art. 285 K.c. polegające na niewłaściwej wykładni tych przepisów na tle stanu faktycznego sprawy.
Zdaniem skarżących powinni być stroną postępowania o pozwolenie na budowę, ponieważ nieruchomości inwestora, tj. działki nr [...] i [...] były w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obciążone służebnością przejazdu i przechodu na rzecz ich działek, zaś przebieg służebności drogowej przez działkę o nr [...], a obecnie m.in. przez działki [...] i [...] został dokładnie opisany w księgach wieczystych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż podlega ona oddaleniu jako bezzasadna.
Jak zaznaczył Sąd, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne znaczenie ma określenie konsekwencji ustanowienia prawa służebności gruntowej na nieruchomości (działce), na której została zlokalizowana inwestycja budowlana będąca przedmiotem decyzji o pozwoleniu budowlanym. Dokonując szerokiego wywodu na temat charakteru służebności jako ograniczonego prawa rzeczowego, Sąd doszedł do wniosku, iż sposób wykonywania służebności jest sprawą cywilną i kwestie związane ze zmianą służebności są sprawami z zakresu prawa cywilnego, które, o ile nie zostaną uregulowane w drodze umowy zainteresowanych podmiotów, winny być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym. Dla ochrony interesu prawnego skarżących jedynie właściwą drogą jest droga sądowa w postępowaniu cywilnym.
Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ochrona interesów osób trzecich, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości, może mieć miejsce w takim zakresie, w jakim interes tych osób jest chroniony przepisami prawa administracyjnego, w szczególności norm w zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i może być zrealizowany w postępowaniu prowadzonym przez organy architektoniczno- budowlane. Stąd też w postępowaniu takim stroną nie może być uprawniony z tytułu służebności gruntowej, którego interes prawny może być realizowany i chroniony w postępowaniu cywilnym.
Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli L. B. i W. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art 174 pkt 2 P.p.s.a.):
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, podczas gdy decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 § 1, art. 8, art. 15 K.p.a.;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 149 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji wydanej w wyniku przeprowadzenia niepełnego postępowania w przedmiocie ustalenia legitymacji skarżących do bycia stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a przez to nieprawidłowego rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ze względu na brak udziału skarżących bez ich winy w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę;
- 4. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nie wyjście poza zarzuty skargi i dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji wyłącznie w kontekście ustanowienia prawa służebności gruntowej na nieruchomości (działce), na której została zlokalizowana inwestycja budowlana będąca przedmiotem decyzji o pozwoleniu budowlanym i w konsekwencji pominięcie kwestii prawidłowości ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji;
- 5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy oraz niepełne uzasadnienie wydanego wyroku, zawierające odniesienie jedynie do kwestii związanych z konsekwencjami ustanowienia prawa służebności gruntowej na nieruchomości (działce), na której została zlokalizowana inwestycja budowlana będąca przedmiotem decyzji o pozwoleniu budowlanym.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, bądź jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uzna to za zasadne rozstrzygnięcie sprawy na zasadzie art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślili, że powoływali się na okoliczność posiadania przez nich prawa własności nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczyło postępowanie, a także fakt posiadanej służebności przejazdu i przechodu. Sąd pierwszej instancji zupełnie pominął problem obszaru oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, która to kwestia była elementem decyzji zarówno organu I, jak i II instancji i ma przesądzające znaczenie dla oceny słuszności żądania przez skarżących wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
Sąd w uzasadnieniu wyroku odniósł się jedynie do kwestii uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę z tytułu służebności gruntowej, natomiast nie poruszył w ogóle kwestii związanych z prawidłowością ustaleń organu administracji w przedmiocie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Tymczasem organ II instancji stwierdził jedynie, że oddziaływanie inwestycji "zamyka się w granicach terenu, na którym inwestor zamierza ją zrealizować" oraz że "z analizy oddziaływania obiektu wynika, że nieruchomość wnioskodawców znajduje się poza jego zasięgiem i tym samym w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane brak jest podstaw do uznania ich za stronę postępowania". Nie wskazano natomiast, na jakich podstawach organ oparł powyższe kategoryczne stwierdzenia, co doprowadziło w konsekwencji do orzekania w sprawie z naruszeniem art. 7 K.p.a.
Inwestor [...] S.A. oraz Wojewoda Podlaski wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Podkreślić przy tym trzeba, iż przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., z. 3, poz. 39). Przepis ten nie pozwala natomiast na merytoryczne kwestionowanie ustaleń faktycznych przyjętych w skarżonym wyroku.
Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt lit. b" P.p.s.a., bowiem nie zostało wykazane, aby decyzje wydane w toku wznowionego postępowania posiadały wady dające podstawę do wznowienia tychże postępowań.
Za bezzasadne uznać także należało pozostałe, przytoczone w rozpoznawanej kasacji zarzuty. Uwzględniając przedstawioną w jej uzasadnieniu argumentację, uznać przede wszystkim należało, iż zmierzały one do podważenia ustalonego w sprawie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. W tym zakresie stwierdzić jednak trzeba, iż co prawda, zarówno organy administracyjne, jak i Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli ich ustaleń, zasadniczo ograniczyły się do badania przymiotu strony w świetle ustanowionej na rzecz działek skarżących służebności gruntowej, jednakże nie można przyjąć, aby była to jedyna okoliczność przez pryzmat, której badana była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji, czego nie zakwestionowano w skarżonym wyroku, a co również było cytowane w uzasadnieniu kasacji, z analizy oddziaływania obiektu objętego badaną w sprawie decyzją wynika, że nieruchomość wnioskodawców znajduje się poza zasięgiem planowanej inwestycji i tym samym w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego brak jest podstaw do uznania skarżących za stronę postępowania.
Zatem powyższe ustalenia organu nie stanowiły jego dowolnej oceny, ale jak wskazuje on wprost, wynikają z przeprowadzonej analizy oddziaływania obiektu, a więc znajdują swoje źródło w przedstawionej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej. Z tych też przyczyn, stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. koniecznym było wykazanie, iż brak odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Wymagało to z kolei wykazania błędów w ustaleniach faktycznych organu, niezakwestionowanych przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem strona, podejmując w rozpoznawanej kasacji polemikę z oceną organu, swoje racje ograniczyła jedynie do stwierdzenia, iż skarżący posiadają prawo własności nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, będącą przedmiotem inwestycji. Nie wskazano przy tym ani na żadne przepisy odrębne, które wprowadzałyby związane z projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu ich działek nr [...] i [...] (art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), ani na czym miałyby te ograniczenia polegać.
Przeważająca większość argumentacji kasacji sprowadzała się do prób nałożenia na organ obowiązku wykazania skarżącym, że nie znajdują się oni w obszarze oddziaływania obiektu. O ile jednak słusznie skarżący wskazują na obowiązywanie w prowadzonym postępowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, o tyle nie można jeszcze przyjąć, aby pozwalały one na bierne kwestionowanie przez stronę skarżącą faktów ustalonych na podstawie znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego. Jak wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja art. 7 i art. 77 K.p.a. nie zwalnia strony od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1560/10 oraz z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1700/10- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazując na powyższe, podkreślić też trzeba, iż kontrolowane w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcia organów, nie były wydane w postępowaniu zwykłym, ale nadzwyczajnym. Skarżący domagali się w nim wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, właśnie ze względu na niewzięcie w nim udziału, bez swojej winy. Taka sytuacja procesowa czyni koniecznym ścisłe współdziałanie z organem w wykazaniu swojego przymiotu jako strony. W tym też zakresie organy administracyjne badały, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo skontrolował, że nie zaliczenie skarżących do kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z uwagi na posiadaną służebność gruntową, na którą powoływali się oni, wynika z tego, że podmioty te nie zostały wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przedstawiona natomiast w niniejszej kasacji, pozbawiona argumentów prawnych polemika sprowadzająca się jedynie do zaznaczenia przez skarżących ich prawa własności, pozostawała w tym zakresie nieuprawniona.
Z tych też przyczyn oddaleniu podlegały zarzuty naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 149 § 2 K.p.a., a także dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77, art. 80§ 1, art. 8 i art. 15 K.p.a.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną kasację.