Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 996/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. Z. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. S. Z. zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Wołowskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane"), zatwierdzono projekt budowlany i udzielono K. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. L. w B. Kwestionując to orzeczenie S. Z. podał, że wydano je z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej liczby kondygnacji budynku.
Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a."), stwierdził nieważność decyzji Starosty Wołowskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r.
Odwołanie od tej decyzji wniósł pełnomocnik inwestora K. P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż postępowanie toczyło się z wniosku, a żądanie to mogło być uwzględnione, o ile pochodziło od strony postępowania, o czym stanowi art. 61 § 1 k.p.a. W przedmiotowym postępowaniu normą materialnoprawną określającą krąg stron jest art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Celem tego przepisu jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w nim podmiotów. Organ II instancji wskazał, iż S. Z., który jest właścicielem działki nr ew. [...], graniczącej bezpośrednio z działką inwestycyjną, nie brał udziału w postępowaniu zwykłym. Główny Inspektor podał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż planowany budynek o wysokości 8,06 m usytuowany będzie elewacją (południową) z otworami okiennymi w odległości 5,23 m od granicy z działką nr [...].
Mając na uwadze takie usytuowanie projektowanej inwestycji organ stwierdził, że nieruchomość należąca do wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. Główny Inspektor podniósł, że jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z wymogami wynikającymi z norm prawa budowlanego i warunków technicznych, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Wskazał nadto, że skarżący nie powołuje się na naruszenie jego własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego.
W konsekwencji organ stwierdził, że Wojewoda wszczął i prowadził postępowanie na wniosek podmiotu nie będącego stroną. Dlatego orzeczenie tego organu należało uchylić, a postępowanie umorzyć na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a.
W skardze na powyższą. decyzję S. Z. wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie art. 28 oraz art. 145 § 1, art. 147, art. 150 § 2, art. 156 § 1, art. 154 i art. 157 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd zgodził się ze stanowiskiem, iż skoro kwestionowana przez skarżącego decyzja dotyczy pozwolenia na budowę, to dla ustalenia przymiotu strony wnioskodawcy decydujące znaczenie miał przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a. Wskazany przepis prawa budowlanego ogranicza krąg stron w sprawie pozwolenia na budowę. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie zmieniają swojego zasadniczego przedmiotu. Nadal dotyczą pozwolenia na budowę, tyle że prowadzone są w trybie nadzwyczajnym. To oznacza, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybie nadzwyczajnym krąg stron postępowania ustalany jest identycznie. Słusznie, w ocenie Sądu, organ zauważył, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa oraz że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu nie jest wystarczające do uznania, iż jego nieruchomość usytuowana jest w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia.
Organ odwoławczy prawidłowo dostrzegł, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził właściwą analizę celem ustalenia, czy skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu orzeczenia Starosty Wołowskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Organ odwoławczy uwzględnił przy tym wszystkie te okoliczności i przepisy prawa, które dla tej oceny mogłyby mieć jakiekolwiek znaczenie. Wziął pod uwagę w szczególności usytuowanie inwestycji względem działki należącej do skarżącego, a także charakter planowanej zabudowy i jej parametry. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo, zdaniem Sądu, przyjął, iż sporne przedsięwzięcie nie ogranicza w zagospodarowaniu działki skarżącego.
Dokonując takiej oceny organ odwoławczy wskazał na przepisy, z których mogłyby ewentualnie wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawcy w związku z planowaną inwestycją, tj. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Reasumując, jak podał Sąd I instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zgodne z przepisami prawa rozstrzygnięcie i prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby przedmiotowa zabudowa w jakikolwiek sposób ograniczała zagospodarowanie nieruchomości skarżącego.
Jednocześnie Sąd stwierdził, iż organ ten ustalając w sprawie przymiot strony skarżącego nie mógł wziąć pod uwagę, w jaki sposób obecnie jest wykorzystywany budynek wybudowany na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę. Decyzja ta dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Taki sposób użytkowania obiektu w tej decyzji określono, a wobec tego organ ustalając interes prawny skarżącego do kwestionowania tej decyzji, takie przeznaczenie spornego obiektu winien był wziąć pod uwagę. Kwestia zaś realizacji inwestycji zgodnie ze sporną decyzją i zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym, czy też kwestia innego sposobu wykorzystywania tej inwestycji niż wynikający z decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogła wpłynąć na tę ocenę i nie mogła być przedmiotem niniejszego postępowania. Do oceny spornej inwestycji w takim zakresie (tj. po jej zrealizowaniu) właściwe są bowiem organy nadzoru budowlanego, a nie organy architektoniczno-budowlane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu temu zarzucił naruszenie:
- - prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego domu jednorodzinnego na sąsiedniej działce położonej w B. przy ul. L., a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w sprawie, a przez to odmowy przyznania statusu strony skarżącemu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu skutkować winna przyznaniem mu przymiotu strony, a tym samym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy poprzez uchylenie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów dotyczących pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce inwestycyjnej uczestnika postępowania;
- - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz na nie uchyleniu decyzji organu II instancji, zamiast uwzględnienia skargi, przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że dom jednorodzinny na sąsiedniej w stosunku do działki budowlanej skarżącego nieruchomości, został wybudowany z naruszeniem planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w B. oraz że powyższy dom jednorodzinny negatywnie oddziałuje na nieruchomość stanowiącą własność skarżącego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył K. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. – w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji – Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "prawo budowlane", zauważyć wypada, że stosownie do tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
W myśl art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
W niniejszej sprawie jest poza sporem, że S. Z. nie brał udziału w postępowaniu zwykłym oraz że jest on właścicielem działki nr [...], graniczącej bezpośrednio z działką inwestycyjną.
Analizując ewentualną możliwość oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącego kasacyjnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wziął pod uwagę w szczególności usytuowanie tej inwestycji względem działki należącej do skarżącego kasacyjnie, charakter tej zabudowy i jej parametry. W wyniku przeprowadzonej analizy przyjął, iż sporne przedsięwzięcie nie ogranicza w zagospodarowaniu działki skarżącego i w rezultacie uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby przedmiotowa zabudowa w jakikolwiek sposób oddziaływała na nieruchomość skarżącego kasacyjnie. W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił powyższą ocenę i uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem.
Dokonując decydującego dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia, czy przedmiotowa zabudowa w jakikolwiek sposób może oddziaływać na nieruchomość skarżącego kasacyjnie, a zatem, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego S. Z. w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należycie uzasadniły swoje stanowisko i dokonały prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 prawa budowlanego.
Dokonując takiej oceny zauważyć wypada, że – jak wynika z akt sprawy oraz z zatwierdzonego projektu budowlanego – przedmiotowy budynek zaprojektowano w wysokości 8,06 m, zaznaczając przy tym, że usytuowany on będzie elewacją południową z otworami okiennymi w odległości 5,23 m od granicy z działką skarżącego kasacyjnie (nr [...]). Biorąc pod uwagę parametry spornego budynku i jego usytuowanie w stosunku do sąsiednich nieruchomości organ odwoławczy ocenił, że nie może on zacieniać nieruchomości skarżącego, a Sąd I instancji uznał tę ocenę za prawidłową.
Mając na uwadze, że – co do zasady – konkretny obiekt budowlany może zacieniać tylko to, co w stosunku do niego usytuowane jest na zachód (rano – gdy słońce świeci od wschodu), północ (w południe – gdy słońce świeci od południa) i wschód (w popołudnie i wieczór do zachodu słońca – gdy słońce świeci od zachodu), zauważyć wypada, że w rozpatrywanej sprawie w żaden sposób nie wykazano, aby usytuowanie przedmiotowego budynku w stosunku do nieruchomości skarżącego kasacyjnie mogło rzeczywiście ją zacieniać.
W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, w realiach niniejszej sprawy nie jest uzasadniony.
Skoro ustalenie, że skarżący kasacyjnie nie miał przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Wołowskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie było wadliwe, to w konsekwencji powyższego nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.
W takiej bowiem sytuacji Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a podjęte rozstrzygnięcie zapadło po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, uwzględniającym istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym to, że przedmiotowy dom jednorodzinny nie oddziaływał negatywnie na nieruchomość stanowiącą własność skarżącego. Wbrew omawianemu zarzutowi, okoliczność ta została prawidłowo wyjaśniona zarówno przez organ odwoławczy, jaki i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Takie zaś okoliczności, jak to, czy obiekt ten został wybudowany z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w B., nie podlegały badaniu, skoro prawidłowo ustalono, że wnioskodawca nie ma w przedmiotowym postępowaniu przymiotu strony. Nie jest naruszeniem prawa ustalenie odmienne od oczekiwanego przez wnoszącego skargę, jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – wynikało ono z prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Słusznie zatem Sąd I instancji oddalił skargę.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.