Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2018 r. oddalił skargę W. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia (w wyroku błędnie podano "postępowania").
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżonym postanowieniem GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] lutego 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z [...] stycznia 2016 r.
Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. WINB uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) z [...] listopada 2015 r. i zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego na działce nr [...] i [...] przy ul. K. w K. podlegającego rozbiórce na mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z [...] maja 1983 r., do ostatecznego ustalenia warunków zabudowy.
GINB stwierdził, że kontrolowane postanowienie nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (dalej p.b. z 1974 r.), w sprawie ww. budynku K. M. wnioskiem z [...] października 2015 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...]. Powyższe było podstawą uznania, że zaistniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca zawieszenie postępowania.
W ocenie GINB uznanie przez organ wojewódzki, że ustalenie przez Burmistrza K. warunków zabudowy wskazanej działki dla samowolnie wybudowanego obiektu jest zagadnieniem wstępnym, określonym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Art. 37 p.b. z 1974 r. uzależnia możliwość legalizacji obiektu budowlanego (lub wykonanych w nim robót budowlanych) od przeznaczenia terenu zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, na którym znajduje się obiekt budowlany oraz od tego, czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b. z 1994 r.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania, z tym, że należy uwzględnić także przeznaczenie terenu od daty jego budowy.
Dlatego organ nie naruszył rażąco prawa uznając rozstrzygnięcie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym za zagadnienie wstępne w legalizacji obiektu na podstawie art. 37 p.b. z 1974 r.
Skargę na to postanowienie złożyła W. P., wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła rażące naruszenia prawa, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w aspekcie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) – w nawiązaniu do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., IV SA/Po 798/13.
Skarżąca podniosła, że organy popełniły błąd subsumcji, tzn. niewłaściwie uznały, iż w sprawie występuje zagadnienie wstępne polegające na konieczności ustalenia warunków zabudowy. Wskazała, że błędem była próba legalizacji samowoli. Kluczowe znaczenie ma fakt wydania pozwolenia na budowę jednego budynku (budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. K. w K.) z zastrzeżeniem rozbiórki innego budynku (w podwórzu, będącego przedmiotem postępowania kontrolowanego postępowania). Skoro jeden budynek powstał, to drugi musi zostać rozebrany. Bez znaczenia jest nawet badanie, czy drugi budynek był wybudowany legalnie. Zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę z [...] maja 1983 r., drugiego budynku od ponad 30 lat nie powinno być, a to że był i pozostaje samowolą budowlaną jest dodatkowym argumentem na jego rozbiórkę. Ustalenie warunków zabudowy nie jest i nie może być w tej sytuacji traktowane jako zagadnienie wstępne.
Powinien być wydany bezwzględnie nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r. Skarżąca wywodziła, że celem działania organu nadzoru budowlanego jest nie tylko usunięcie skutków samowoli budowlanej, ale przede wszystkim przywrócenie porządku prawnego. Istnienie drugiego budynku (podlegającego rozbiórce) ten porządek burzy. Nakaz rozbiórki jest jedynym sposobem naprawczym. Przywrócenie porządku prawnego, to w istocie wykonanie zlecenia z art. 162 § 2 k.p.a., które znajdowało oparcie w obowiązujących wówczas przepisach (wyrok WSA w Poznaniu z 9.10.2013 r., IV SA/Po 798/13), a ewentualne zalegalizowanie budynku, którego nie powinno być, wywoła skutek niemożliwy do zaaprobowania w praworządnym państwie. Oczekiwanie na warunki zabudowy było i jest pozbawione podstaw.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że kontrolował w tej sprawie postanowienie GINB z [...] marca 2017 r., którym organ utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] lutego 2017 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia WINB z [...] stycznia 2016 r. uchylającego postanowienie PINB z [...] listopada 2015 r. i zawieszającego z urzędu – w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – postępowanie w sprawie ww. budynku do ostatecznego ustalenia warunków zabudowy.
Sąd zaznaczył, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia ma ustalić, czy akt będący przedmiotem tego postępowania, wydany w trybie zwyczajnym, dotknięty jest jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest natomiast celem tego postępowania rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w kolejnej instancji, albowiem przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym jest sprawa już rozstrzygnięta. Stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) może nastąpić wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, bowiem jest to odstępstwo od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a.
Odnosząc się do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podał, że rażące naruszenie prawa, stanowiące przyczynę nieważności decyzji/postanowienia, musi nosić znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym unicestwiającym nawiązany stosunek administracyjnoprawny. W doktrynie prawa administracyjnego ukształtował się pogląd, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję/postanowienie, która stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść aktu można określić jako przeciwstawiającą się przepisom, na podstawie których została wydana. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" obejmuje różne stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" oznacza oczywiste, wyraźne, bezsporne. "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z jasno brzmiącymi przepisami prawa, a zatem nie wymagającymi wykładni oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że taka decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
W opinii Sądu, sytuacja taka nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. W obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym postanowienia, jak i w obecnie obowiązującym porządku prawnym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. pozwala na zawieszenie postępowania administracyjnego tylko w sytuacji występowania tzw. zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" nie zostało zdefiniowane w kodeksie postępowania administracyjnego, jest pojęciem niejednoznacznym, budzącym wątpliwości i zostało ukształtowane w drodze wykładni w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze przedmiotu. W dominującym orzecznictwie przyjmuje się, że organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego.
Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle (wyrok NSA z 20.12.2012 r., II OSK 1570/11). Prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ogranicza się jedynie do sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ czy sąd, wydanie decyzji nie jest w ogóle możliwe. Niezależnie bowiem od tego przypadku, akcentującego bezpośredni i warunkujący związek pomiędzy decyzjami, należy przyjąć, że zawieszenie postępowania jest dopuszczalne także wtedy, gdy możemy mówić o bezpośrednim wpływie (zależności merytorycznej) rozstrzygnięcia prejudycjalnego na treść (kierunek) rozstrzygnięcia w sprawie głównej (wyrok NSA z 14.12.2010 r., I OSK 239/10 oraz z 25.09.2008 r., II OSK 1103/07).
Tym samym omawiany przepis nie może być uznany za jednoznaczny i oczywisty. Ewentualnego nieprawidłowego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można zatem traktować jako rażąco naruszającego prawo, a co najwyżej za zwykłe naruszenie przepisu prawa procesowego. W konsekwencji, skoro nie można jednoznacznie wykazać, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, to nie można również uznać, że skutki takiego postanowienia, jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła W. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie lub rozpoznania, jeżeli NSA uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nie odniesieniu się przez WSA do zarzutu braku w przedmiotowej sprawie zagadnienia wstępnego;
- 2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w aspekcie art. 153 i art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż sprawa samowoli budowlanej została już poprzednio rozstrzygnięta decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1983 r. i żadne zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie nie występuje; z uwagi na brak zagadnienia wstępnego zawieszenie postępowania było czynnością nie tyle zbędną, co niedopuszczalną;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a., ponieważ WSA powinien był orzec nie w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tylko w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest uzasadniony. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej.
Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w motywach zaskarżonego wyroku odniesiono się do pojęcia "zagadnienia wstępnego" i wywiedziono, że omawiany przepis nie może zostać uznany za jednoznaczny i oczywisty. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w aspekcie art. 153 i art. 134 § 1 p.p.s.a.
W jego ramach zaznaczyć trzeba, że w sprawie tej nie mogło dojść do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a, gdyż decyzja z dnia [...] maja 1983 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego w całości, a więc również w zakresie, w jakim nakazywała rozbiórkę przedmiotowego budynku.
Rozważając ewentualną zasadność tego zarzutu w pozostałym zakresie zauważyć należy, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym ustalić, czy zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania głównego zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa.
Dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotne znaczenie ma zatem jedynie to, czy w jej realiach można mówić o rażącym naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Decydujące znaczenie w tej kwestii ma okoliczność, czy w sposób oczywisty wadliwie przyjęto, że spełniona została przesłanka do zawieszenia na powyższej podstawie postępowania z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie nie było takiej konieczności, gdyż zagadnienie wstępne w ogóle nie występowało.
Ocena, czy w sprawie zagadnienie wstępne występuje, czy nie, uzależniona jest nie tylko od konkretnych okoliczności danej sprawy, ale również od rozumienia pojęcia "zagadnienie wstępne". Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, pojęcie to nie ma ustawowej definicji i jako pojęcie niejednoznaczne, budzące wątpliwości, zostało ukształtowane w drodze wykładni w orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu. Słusznie zatem Sąd I instancji wywiódł, że w tej sytuacji – z uwagi na brak jednoznaczności i oczywistości art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – ewentualnego nieprawidłowego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można traktować jako rażąco naruszającego prawo, nawet jeżeli byłoby to zwykłe naruszenie przepisu prawa procesowego.
Nie polemizując z zasadnością wywodów skarżącej kasacyjnie co do merytorycznego braku podstaw do legalizowania budynku przewidzianego w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] maja 1983 r. do rozbiórki raz jeszcze podkreślić trzeba, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Poza zakresem niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości zarówno ostatecznej decyzji WWINB z dnia [...] lipca 2014 r. orzekającej o uchyleniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] maja 1983 r., jak i postępowania prowadzonego w następstwie tego uchylenia. Ewentualna wadliwość tego postępowania nie może być naprawiana w niniejszej sprawie, bowiem nie jest objęta jej przedmiotem.
W konsekwencji – skoro z uwagi na przedmiot rozpatrywanej sprawy i jej zakres – brak jest podstaw do uznania, że w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia prawa, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. nie jest trafny.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.