Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.B. i J.C., uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmawiającą wstrzymania działalności A. Sp. z o.o. w Z. przy ul. [...] 4.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem J.C. w grudniu 2000 r., który wniósł o wydanie w trybie art. 83 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, nakazu zamknięcia ruchu pojazdów mechanicznych na działce nr [...] w północnej części Przedsiębiorstwa Produkcyjnego Środki Odżywcze [...] w Z.. Na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w styczniu i lutym 2001 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja ta, jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2003 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r. sygn. akt IVSA 2620-2624/03 uchylił zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 16 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1467/04 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Organ odwoławczy wskazał, że w latach 2003-2006 Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził sześć kontroli oraz dwie wizje w zakładzie [...], w trakcie których stwierdzono liczne naruszenia wymagań ochrony środowiska, jednak nie wydał decyzji kończącej postępowanie. W kwietniu i maju 2007 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kolejną kontrolę w przedmiotowym zakładzie, podczas której stwierdzono, że zakład nie przesyłał zbiorowego zestawienia danych o rodzajach i ilościach odpadów, sposobach gospodarowania nimi, o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2006 r. oraz że nie prowadził ewidencji powstających odpadów, za wyjątkiem odpadów o kodzie 160380, w związku z czym nie jest możliwe określenie rzeczywistej ilości powstających odpadów.
Natomiast z jedynej prowadzonej ewidencji odpadów (kod 160380) wynika, że wytwarzana ilość tych odpadów jest przekroczona. Organ odwoławczy wskazał, że w zakresie ochrony przed hałasem stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska w porze nocnej o 10 dB (z hali produkcyjnej) w stosunku do warunków określonych w pozwoleniu Starosty Krakowskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. na emitowanie hałasu do środowiska z instalacji zakładu zlokalizowanego na działkach [...] w Z., ul. [...] 4 i ul. [...] 16.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił wstrzymania działalności związanej z ruchem pojazdów w północnej części Przedsiębiorstwa Produkcyjnego Środki Odżywcze [...] Sp. z o.o., podnosząc, że kontrole wraz z pomiarami przeprowadzane w latach 2003-2007 nie wykazały ruchu pojazdów w porze nocnej w tej części zakładu, a przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu wystąpiły od strony południowej zakładu. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. uchylił powyższą decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na konieczność zbadania oddziaływania całego zakładu na środowisko i w razie stwierdzenia przekroczenia wartości dopuszczalnych zalecił ustalenie, czy przekroczenie to może powodować pogorszenie stanu środowiska i czy zagraża życiu lub zdrowiu ludzi.
Prowadząc ponownie postępowanie, organ pierwszej instancji przeprowadził w okresie od 26 lutego do 14 marca 2008. kompleksową kontrolę Zakładu A. Sp. z o.o. w Z., która wykazała przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocnej o 10,2 dB, natomiast nie stwierdzono ruchu pojazdów mechanicznych w porze nocnej, zarówno na terenie zakładu, jak i w jego otoczeniu. Ponadto stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej ilości pojazdów obsługujących magazyn przyprodukcyjny, a także nieprawidłowości w zakresie gospodarki ściekowej i naruszenia w zakresie zanieczyszczenia powietrza polegające na niezgłoszeniu instalacji kotłowni.
W ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia, nie wyczerpywały przesłanek określonych w art. 83 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska i decyzją z dnia 4 kwietnia 2008 r. odmówił wstrzymania działalności A. Sp. z o.o.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik A.B., J.C., P.K. i M.T. podnosząc, że kontrola zakładu była przeprowadzona w sposób pobieżny, a jej ustalenia w przedmiocie liczby samochodów – tirów wjeżdżających na teren zakładu pozostają w sprzeczności z rzeczywistym stanem, jak również z licznymi wyrokami Sądu Rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska podzielił stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do naruszenia warunku dopuszczalnej liczby pojazdów obsługujących magazyn przyprodukcyjny, Główny Inspektor podniósł, że ruch pojazdów odbywa się cyklicznie, a nie w sposób ciągły i w związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia, że przemieszczające się samochody mogłyby powodować zagrożenie wskazane w art. 83 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Zdaniem organu odwoławczego również nieprawidłowości w zakresie gospodarki ściekowej, polegające na naruszeniu obowiązku wykonania okresowych badań jakości odprowadzanych ścieków opadowych, nie stanowią zagrożenia zdrowia bądź życia człowieka lub zagrożenia dla środowiska. Podobnie naruszenia w zakresie powietrza, polegające na niezgłoszeniu instalacji kotłowni, nie spełniają przesłanki z art. 83 ustawy.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.B. i J.C. Skarżący zarzucili błędne ustalenia stanu faktycznego w zakresie przekroczeń limitu samochodów, które mogą wjeżdżać na teren zakładu, jak i w zakresie wpływu ruchu samochodów na emisje hałasu. Podnieśli, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska stworzył konstrukcję ruchu cyklicznego i ruchu ciągłego, nie wyjaśniając, z jakich powodów przekroczenie dozwolonej liczby pojazdów w ruchu ciągłym mogłoby powodować zagrożenie wskazane w art. 83 ustawy, zaś w ruchu cyklicznym brak podstaw do takiego stwierdzenia. Zdaniem skarżących udzielenie zezwolenia na wjazd dziesięciu samochodów typu TIR oznacza, że wjazd każdego kolejnego samochodu stanowi niedozwoloną i podwyższoną emisję do środowiska, a obowiązkiem organów jest ustalenie emisji hałasu przy przekroczeniu tej normy i wpływu ciągłego przekroczenia poziomu emisji dozwolonej dla zdrowia ludzi. Oznacza to, że w tym zakresie organy nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych.
Uchylając decyzję I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organy wydając zaskarżone decyzje nie zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 17 czerwca 2004 r., w szczególności nie dokonały analizy oceny oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na adaptacji byłej piekarni na zespół produkcyjno-magazynowy firmy [...] w kontekście zachowania przez zakład warunków wynikających z tej oceny w zakresie ochrony środowiska.
Z treści znajdującej się w aktach "Oceny oddziaływania na środowisko" wynika, że inwestycja polegająca na adaptacji i rozbudowie budynków byłej piekarni w Z. – z przeznaczeniem na cele produkcyjno-magazynowe nie pogorszy jakości środowiska w żadnym z jego komponentów. Stwierdzono w tej opinii, że w porównaniu do stanu poprzedniego nastąpi poprawa klimatu akustycznego, polegająca na wyeliminowaniu emisji hałasu w porze nocnej oraz ograniczeniu emisji hałasu w porze dziennej "do wartości nierozróżnialnych z tłem". Wskazano również, że powinna nastąpić poprawa jakości powietrza w związku z likwidacją kotłowni węglowej oraz węglowych pieców piekarniczych i oparciem gospodarki cieplnej zakładu o paliwo gazowe. W opinii tej zwrócono uwagę, że dokonanie rozeznania geologicznego rejonu ujawniło, że wody gruntowe terenu lokalizacji zakładu posiadają bezpośredni kontakt hydrauliczny z rzeką Rudawką stanowiącą ujęcie wody pitnej dla Krakowa.
Sąd I instancji wskazał, że dla dokonania prawidłowej oceny wpływu stwierdzanych naruszeń w zakresie przekroczenia ustalonych norm hałasu, na pogorszenie środowiska ma również znaczenie położenie terenu, na którym prowadzona jest działalność produkcyjna Spółki. Jak wynika bowiem z przywołanej wyżej "oceny oddziaływania na środowisko" zakład znajduje się na obszarze miasta Zabierzów, który to obszar należy do kategorii obszarów chronionych w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem. W odległości ok. 80 m od miejsca lokalizacji emitorów kotłowni zakładu przebiega granica obszaru specjalnie chronionego – Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego.
Natomiast właściwe organy wystąpienia takiej oceny oddziaływania w ogóle nie dostrzegły, co spowodowało, że nie dokonały jej analizy do czego były zobowiązane zaleceniami wskazanymi w powyższym wyroku. Już samo to uchybienie wskazuje na rażące naruszenie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A.. Zarzuciła naruszenie art. 2 pkt 1 w związku z art. 62 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085) poprzez dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 83 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, w sytuacji, gdy nie mógł być on podstawą orzekania ani przez organy administracji ani przez Sąd, z uwagi na jego uchylenie z dniem 1 października 2001 r. na mocy wskazanych wyżej przepisów. Zarzucono także naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. w związku z art. 16 k.p.a. przewidujących stosowanie przepisów dotychczasowych jedynie w stosunku do spraw niezakończonych decyzją ostateczną, podczas gdy w sprawie już uprzednio została wydana ostateczna decyzja administracyjna, w wyniku zaskarżenia której wydano wyroki WSA i NSA.
Strona zarzuciła ponadto naruszenie prawa procesowego – art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieorzeczenie nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej.
Mając powyższe na uwadze, strona wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organów administracji obu instancji lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm procesowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 1 w związku z art. 62 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085) z powodu kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie art. 83 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zdaniem pełnomocnika strony wnoszącej skargę kasacyjną ten ostatni przepis nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie z powodu jego uchylenia z dniem 1 października 2001 r., kiedy weszła w życie obecnie obowiązująca ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Jednak, zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej.
Dlatego też skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie podziela dotychczasową linię w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych. Wynika z niej, że jeżeli decyzja ostateczna została następnie uchylona prawomocnym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego to nie jest to sprawa zakończona decyzją ostateczną, o której w tej sprawie stanowi art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Natomiast w przedmiotowej sprawie pierwotna decyzja ostateczna z dnia [...] maja 2003 r. wydana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2004 r., ponieważ skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1467/04.
Natomiast kolejna ostateczna decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2008 r. została uchylona przez zaskarżony w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2009 r. Należy podkreślić, że taki pogląd dotyczący oceny prawnej od kiedy sprawa jest zakończona decyzją ostateczną przyjęła już uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1989 r. (sygn. akt III AZP 16/88, publik. OSNC 1990/1/9, Lex nr 11181).
Po drugie, oznacza to, że w tym stanie prawnym i faktycznym wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że ma zastosowanie art. 83 cyt. ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska – w związku z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – jako materialnoprawna podstawa do wydania przedmiotowej decyzji w tej sprawie.
Po trzecie, chybiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 cyt. ustawy p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu nieorzeczenia o nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej, biorąc pod uwagę, że jest jednak materialnoprawna podstawa do rozstrzygnięcia tej sprawy na podstawie art. 83 cyt. ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w związku z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.