Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 451/05 oddalił skargę W. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją Wojewody C. z dnia 11 grudnia 1979 r. zostało zatwierdzone scalanie gruntów wsi K. Scalaniem objęto także grunty należące do W. K. tj. działkę nr [...] o pow. 0,6269 ha i wartości 34,20 jednostek szacunkowych.
Następnie w 1997 r. z wniosku W. K. zostały podjęte działania zmierzające do wzruszenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt scalania gruntów w części dotyczącej nieruchomości W. K. Decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej stwierdził nieważność decyzji Wojewody C. z dnia [...] grudnia 1979 r. w części dotyczącej gruntów W. K. W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] grudnia 1998 r. zatwierdzono projekt scalania gruntów wsi K. w części dotyczącej gruntów W. K. dz. nr [...] przyznając mu jednocześnie dopłatę za brakujący ekwiwalent w kwocie 101,10 zł. Decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989r. Nr 58 poz. 349).
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę C. decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. Decyzja ta została zaskarżona przez W. K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 28 marca 2000 r. sygn. akt II SA/Lu 98/99 oddalił skargę wskazując. że zaskarżona decyzja Wojewody C. z dnia [...] grudnia 1998r. wydana została bez naruszenie przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów jak też przepisów postępowania administracyjnego.
W dniu 18 lutego 2002 r. W. K. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody C. z dnia [...] grudnia 1998 r. podnosząc, że decyzja ta w rażący sposób narusza art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz. U. z 1989r. Nr 58 poz. 349 ze zm.) i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ wnioskodawca nie otrzymał ani ekwiwalentu gruntu zamiennego ani też dopłaty odpowiedniej wartości za utraconą powierzchnię gruntu. Przyznanej dopłaty w wysokości 100 zł nie można zdaniem wnioskodawcy uznać za dopłatę w należnej wysokości.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody C. z dnia [...] grudnia 1998 r. zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi K. w części dotyczącej gruntów W. K. dz. nr [...] i przyznającej jednocześnie dopłatę za brakujący ekwiwalent.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek W. K., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2003 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody C. z dnia [...] grudnia 1998r.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzja Wojewody C. z dnia [...] grudnia 1998r. nie narusza prawa. Wskazano, że decyzja ta była badana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 28 marca 2000r. sygn. akt II SA/Lu 98/99 oddalił skargę na tę decyzję wskazując, że zaskarżona decyzja Wojewody C. z dnia [...] grudnia 1998r. wydana została bez naruszenie przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów jak też przepisów postępowania administracyjnego.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte we wniosku z dnia 18 lutego 2002 r. skierowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę nie stwierdził podstaw do uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2003 r. utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2003 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody C. z dnia [...] grudnia 1998 r.
W motywach tego orzeczenia Sąd wskazał, że kwestia ewentualnego naruszenia art. 11 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz. U. z 1989 r. Nr 58 poz. 349 ze zm.) w decyzji Wojewody C. z dnia [...] grudnia 1998 r. była przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, który wyrokiem z dnia 28 marca 2000 r. sygn. akt II SA/Lu 98/99 oddalił skargę wskazując, że zaskarżona decyzja Wojewody C. z dnia [...] grudnia 1998 r. nie narusza prawa. W wyroku tym stwierdzono mianowicie, że "wartość szacunkowa gruntów objętych scalaniem została ustalona uchwałą rady uczestników scalania, to jest w sposób określony w art. 11 ust 1 ustawy, a ustalenie należnej dopłaty skarżącemu nastąpiło według wartości 1 kwintala żyta (30zł) ustalonej dla terenu gminy C...."
Sąd orzekający podzielił powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i powołując się na treść art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), oddalił skargę.
W. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie:
- - art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz. U. z 1989r. Nr 58. poz. 349. ze zm.),
- - art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
- 2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez zaniechanie uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sytuacji, gdy wydana została ona z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez zaniechanie uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sytuacji, gdy wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- - art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez uznanie, iż poprzedni wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierał ocenę prawną spornych w sprawie kwestii.
Wskazując na powyższe uchybienia, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego z według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w wyniku scalenia nie otrzymał ani ekwiwalentu gruntu zamiennego ani też dopłaty odpowiadającej wartości utraconego gruntu. Przyznana na jego rzecz kwota 101.10 zł (sto jeden złotych dziesięć groszy) nie może być w żaden sposób, w ocenie skarżącego, uznana za odpowiadającą nawet w przybliżeniu wartości działki o powierzchni 0.0769 ha przeznaczonej pod zabudowę. Kwota ta na dzień wydawania decyzji przekraczała 15.000 zł. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, szacunek gruntu należącego do niego winien być dokonany w trybie art. 11 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, czyli powinien on otrzymać dopłatę za utracone grunty według faktycznej, rynkowej ceny tych gruntów, czyli w kwocie 15.000 zł. Niezastosowanie w przedmiotowej sprawie powołanego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa. Jak wskazał skarżący, jest ono tym bardziej rażące, że godzi w jedno z podstawowych praw konstytucyjnych, tj. w prawo własności wyrażone w art. 64 Konstytucji RP.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił ponadto, że Sąd I Instancji naruszył w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez zaniechanie uchylenia decyzji Ministra w sytuacji, gdy wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wyżej opisano decyzja Wojewody C. z dnia [...] grudnia 1998 r. rażąco naruszała prawo - art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wobec czego Minister Rolnictwa zobligowany był do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody.
Sąd Wojewódzki błędnie również, w ocenie skarżącego, zastosował art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez uznanie, iż poprzedni wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierał ocenę prawną spornych w sprawie kwestii, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w wyroku w sprawie sygn. akt: II SA/Lu 98/99 z dnia 28 marca 2000r. nie wyraził poglądu prawnego co do spornych obecnie kwestii. Sąd ten bowiem nie zajmował się w ogóle wykładnią art. 11 ust. 1 in fine ustawy o scaleniu i wymianie gruntów tj. nie oceniał czy terenowy organ administracji państwowej prawidłowo zaniechał uznania, że szacunek byłby sprzeczny ze słusznym interesem skarżącego. Skarżący podkreślił, że sprawa ta w ogóle nie była badana przez NSA w poprzednim wyroku. W konsekwencji, poprzedni wyrok nie dotyczył też oceny prawnej art. 11 ust. 2 wskazanej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego W. K. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, tj. naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl art. 174 pkt 1 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r., poz. 11). Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 powołanej ustawy musi być skierowany przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organu administracji (por. wyrok z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r., poz. 12).
Skarga kasacyjna sporządzona w rozpoznawanej sprawie odpowiada przedstawionym wymaganiom lecz podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Przystępując do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 28 marca 2000 r. sygn. akt II SA/Lu 98/99 oddalił skargę W. K. na decyzję Wojewody C. z dnia [...] grudnia 1998 r. zatwierdzającą projekt scalania gruntów wsi K. w części dotyczącej gruntów W. K., której to aktualnie skarżący domaga się stwierdzenia nieważności w oparciu na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Nie budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa pomiędzy decyzją, którą badał Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 28 marca 2000 r. a tą której strona domaga się stwierdzenia nieważności.
Z uwagi na treść art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), który stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100 (który w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania), wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia, niezbędne jest dokonanie analizy tego wyroku. Stwierdzić więc należy, że jak wynika z treści jego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie badając zgodność z prawem decyzji Wojewody C. z dnia [...] grudnia 1998 r. uznał, iż została ona wydana bez naruszenia przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349 ze zm.), bowiem wartość szacunkowa gruntów objętych scalaniem została ustalona uchwałą rady uczestników scalania, to jest w sposób określony w art. 11 ust. 1 ustawy, a ustalenie należnej dopłaty skarżącemu nastąpiło według wartości 1 kwintala żyta (30 zł) przyjętej dla tereny Gminy C.". Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji poddanej kontroli i rozpoznaniu przez Sąd administracyjny, który nie stwierdził jej niezgodności z prawem, stanowiłaby niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenie tego Sądu. Jak bowiem przyjmuje się jednolicie w judykaturze oddalenie prawomocne przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamykać będzie organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawna zawartą w wyroku sądu (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) jednakże tylko w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądu. A z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
W świetle powyższych ustaleń, bezsporne jest, że legalność wydania decyzji Wojewody C. z dnia [...] grudnia 1998 r., która została już potwierdzona prawomocnym orzeczeniem Sądu, stosownie do art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiązała zarówno Sąd I instancji, jaki i organ administracji. Tym samym w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy należało przyjąć, że decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności w/w decyzji w ramach kontroli ich legalności trafnie uznane zostały przez Sąd I instancji za prawidłowe a w konsekwencji zasadnie oddalono skargę strony.
Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej jawią się jako całkowicie chybione. W konsekwencji nie można przyjąć, że skarga zawiera usprawiedliwione podstawy, a to pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzec jak w sentencji wyroku.