Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. (sygn. akt IV SA/Po 1071/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Złotowie z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Złotowie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. adresowaną do [...] S.A. w W. Z. L. K. w Sz. nakazał: wykonanie mineralizacji pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych nr [...] T.-K. i nr [...] P.-U., na wskazanych w decyzji kilometrażach, utrzymywanie pasów w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok, usunięcie z pasów przeciwpożarowych martwych drzew, leżących gałęzi i nieokrzesanych, ściętych lub powalonych drzew, uzgodnienie z Nadleśnictwem P. sposobu mineralizacji pasa przeciwpożarowego przebiegającego wzdłuż linii kolejowej nr [...] P.-U. w oddziale nr [...]; przygotowanie pasa i wykonanie mineralizacji.
W uzasadnieniu organ wskazał jako podstawę prawną nałożonych obowiązków art. 3 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.). Jako termin wykonania obowiązku wskazano 12 sierpnia 2011 r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wyznaczył nowy termin wykonania nałożonego obowiązku na dzień 26 września 2011 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że argumentacja zawarta w odwołaniu wniesionym przez [...] S.A. w W. Z. L. K. w Sz. nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W myśl art. 55 ust. 3 tej ustawy tylko wówczas, gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące urządzenie pasów przeciwpożarowych nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właściciela gruntu. Prawo zarządcy, o którym w art. 55 ust. 1 ustawy, dotyczy możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury.
Źródłem zagrożenia pożarowego dla tych obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Organ ocenił, że podstawową zasadą skutecznego zabezpieczenia obszarów leśnych wzdłuż linii kolejowych jest ciągłość wykonania pasów przeciwpożarowych.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła spółka [...] S.A. w W., zarzucając organom naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami zawartymi w tym przepisie. Skarżąca podkreśliła, że ratio legis przepisów art. 54 i 55 ustawy o transporcie kolejowym jest ochrona ruchu kolejowego przed zagrożeniem pożarowym ze strony lasów, nie zaś odwrotnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd wskazał, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez organ w związku z zagrożeniem pożarowym, jakie stwarza dla obszaru leśnego ruch kolejowy. Z art. 13 ust. 1 ustawy o lasach wynika, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Art. 9 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów.
Z kolei art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. 2009 r. Nr 178, poz. 1380 z późn. zm.) wskazuje, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Na tej podstawie zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). W odróżnieniu od przepisów tego rozporządzenia, uprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) w przepisie § 34 ust. 3 pkt 2 nakładało jednoznacznie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na właścicieli linii kolejowych.
Obecnie obowiązujące rozporządzenie w tym przedmiocie w § 38 ust. 2 wskazuje jedynie, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej określają:
- − rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz.405, z późn. zm.);
- − rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. nr 153, poz. 955).
Przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w § 10 ust. 1 wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych: (1) typu A, oddzielający las od dróg publicznych i niektórych dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi; (2) typu B, oddzielający las od parkingów i zakładów przemysłowych; (3) typu C, oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych oraz (4) typu D, rozdzielający duże zwarte obszary leśne. W przytoczonym katalogu nie zostały wymienione pasy przeciwpożarowe oddzielające las od linii kolejowych. Takimi pasami zajmuje się przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r., wydane na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, które reguluje wprawdzie jedynie techniczne kwestie dotyczące sposobu urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych (zob. § 10), ale poprzez powiązanie kompetencyjne tego aktu z ustawą o transporcie kolejowym pośrednio wskazuje, a przynajmniej zawęża, krąg podmiotów, na których obowiązek wykonania takich pasów spoczywa.
Bezpośrednio określeniem podmiotu tego obowiązku zajmuje się ustawa o transporcie kolejowym. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: (1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; (2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; (3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. W ocenie Sądu I instancji, jest to przepis dość ogólny, jednakże w powiązaniu z innymi przepisami ustawy o transporcie kolejowym, w tym zwłaszcza z jej art. 55, w sposób dostateczny pozwala ustalić podmiot zobowiązany do wykonywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym należy bowiem postrzegać jako przepis służący umożliwieniu realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy. Stanowi on, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: (1) ustawiać zasłony odśnieżne, (2) zakładać żywopłoty, (3) urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe.
Ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (art. 55 ust. 2). Jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3). Z art. 55 ust. 1 ustawy wynika, iż pasy przeciwpożarowe na gruntach sąsiadujących z linią kolejową urządza i utrzymuje zarządca infrastruktury kolejowej. Przepisy art. 55 ust. 2 i 3 tej ustawy zasady tej nie modyfikują, gdyż nie określają one podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów, lecz wskazują jedynie podmiot zobowiązany do poniesienia kosztów związanych z wykonaniem tych czynności (w tym do wypłaty ewentualnego odszkodowania). Nawet w sytuacji określonej w art. 55 ust. 3 ustawy – kiedy to wspomniane koszty obciążają właścicieli gruntów – powinność wykonania pasów spoczywa nadal na zarządcy infrastruktury, który w takim przypadku będzie mógł jedynie dochodzić od właścicieli gruntów zwrotu poniesionych kosztów.
W ocenie Sądu I instancji, zaprezentowana wykładnia, wbrew twierdzeniom skargi, nie oznacza "czynienia z prawa obowiązku". Należy bowiem zauważyć, że zawarty w art. 55 ust. 1 ustawy zwrot "ma prawo" odnosi się do cywilnoprawnego uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji publicznoprawnego obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 ustawy daje zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy obowiązek zapewnienia przeciwpożarowej ochrony.
Tym samym nie można z treści cytowanego przepisu (art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym) wywodzić a contrario, iż zarządca ma jedynie prawo, a nie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Tylko takie, swoiście "instrumentalne" postrzeganie uprawnienia z art. 55 ust. 1 ustawy – jako środka służącego realizacji obowiązku z art. 17 ust. 1 – pozwala też sensownie wyjaśnić ratio legis tego przepisu. W przeciwnym bowiem razie – tj. przy założeniu braku obowiązku urządzania pasów przeciwpożarowych przez zarządcę infrastruktury i spoczywania tego obowiązku na innym podmiocie (np. na właścicielu gruntów sąsiadujących z linią kolejową) – podważona zostałaby racjonalność przepisu art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym.
Trafność tego stanowiska znajduje dodatkowe oparcie w argumentach płynących z wykładni systemowej i funkcjonalnej, w tym celowościowej. Skoro to ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe, to logicznym wydaje się, że to właśnie na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związaną – a zarazem czerpiącym zyski z tak zorganizowanej działalności - spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej.
Sąd wskazał ponadto, że właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych znajduje swoje potwierdzenie także w dalszych regulacjach ustawy o transporcie kolejowym, w tym w jej art.
56. Przepis ten stanowi, że w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca. Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że to zarządca infrastruktury kolejowej wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie, nie należącym do zarządcy. Jednocześnie zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba że są spełnione przesłanki opisane w art. 56 ust. 4 ustawy.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] S.A. w W. Z. L. K. w Sz., opierając ją na podstawach:
- 1) naruszenia prawa materialnego, tj.:
- - art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.) poprzez bezpodstawne uznanie, że wymienione przepisy prawa obligują skarżącego do wykonywania pasów przeciwpożarowych, a całkowite pominięcie przepisów mających zastosowanie w tej sprawie, tj. art. 9 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 12, poz. 59 ze zm.), które jednoznacznie zobowiązują właściciel lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów,
- - art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym poprzez dokonanie wykładni tych przepisów niezgodnie z ich literalnym brzmieniem i niezgodnie z zasadami wykładni funkcjonalnej, a w szczególności pojęcia "ochrona przeciwpożarowa", które występuje w niemalże wszystkich aktach prawnych regulujących sferę produkcyjną i socjalną podmiotów, w tym w kodeksie pracy i nie może przesądzać o obowiązku urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a ponadto przyjęcie, że określone w art. 55 prawo stanowi jednocześnie obowiązek nałożony przez ustawodawcę, podczas gdy prawa nie można utożsamiać z obowiązkiem,
- 2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziło do oddalenia skargi, tj.:
- - art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącą spółkę na okoliczność braku zagrożenia pożarowego ze strony zestawów do hamowania w wagonach osobowych, towarowych i pojazdach trakcyjnych i zupełnie dowolne przyjęcie istnienia tego zagrożenia i występowania z tego tytułu pożarów lasu,
- - art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącą spółkę na okoliczność wcześniejszego wybudowania linii kolejowej od posadzenia drzew,
- - art. 33 p.p.s.a. poprzez pominięcie właściciela lasu jako uczestnika postępowania, w sytuacji, gdy obowiązek urządzenia pasów przeciwpożarowych, a w każdym razie ich koszt – w przypadku pozostawania w obrocie zaskarżonych decyzji – będzie ponosił właściciel lasu,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji narusza prawo materialne oraz przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że spółka [...] S.A. jako zarządca infrastruktury kolejowej miała obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na podstawie § 34 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dni 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563). Uregulowanie to zostało zakwestionowane przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji podczas uzgadniania obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r., ponieważ określało podmioty obowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Obecnie obowiązujące rozporządzenie nie określa podmiotów obowiązanych do utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach.
Takich podmiotów nie wskazuje też ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Przepisy art. 54 i 55 tej ustawy statuują zasadę ochrony ruchu kolejowego przed sytuowaniem drzew i krzewów. Mają one na celu ochronę ruchu kolejowego przed zagrożeniem pożarowym ze strony lasów, a nie odwrotnie. Przepis art. 55 ust. 3 ustawy stanowi, że koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem pasów przeciwpożarowych obciążają właścicieli gruntów, jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej. Strona skarżąca podniosła, że Sąd I instancji pominął przedstawione przez nią dowody na okoliczność okresu wybudowania linii kolejowej oraz okresu posadzenia drzew rosnących w jej sąsiedztwie. Linie kolejowe będące przedmiotem decyzji organu zostały wybudowane w latach 1851-1879, a drzewostan rosnący w sąsiedztwie tych linii liczy od kilkunastu do kilkudziesięciu lat w zależności od rosnących gatunków.
Skarżąca spółka podniosła ponadto, że Sąd I instancji pominął przedstawione przez nią dowody na okoliczność montowania w taborach kolejowych zestawów do hamowania, które nie stanowią już źródła zagrożenia pożarowego, jak również dotyczące wprowadzania systemów wykrywania stanów awaryjnych taboru kolejowego podczas jazdy.
Zdaniem strony skarżącej, to właściciel lasu jest obowiązany – na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach – do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych, zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Z art. 29 ustawy o lasach wynika, że zarządca infrastruktury kolejowej nie może nawet poruszać się pojazdami silnikowymi po lesie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od terenów leśnych spoczywa na zarządcy infrastruktury kolejowej, czy na właścicielu lasu.
Rozstrzygając ten problem, na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 86 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. W art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) wyrażona została jedna z zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, tzw. zasada zapobiegania. Przepis ten stanowi, że kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Z zasady tej wynika przykładowo obowiązek zarządcy drogi czy lotniska wykonania izolacji akustycznych wokół tego rodzaju inwestycji. Na tej samej zasadzie na zarządcy linii kolejowej przebiegającej przez tereny leśne, której użytkowanie może spowodować pożar lasu ciąży obowiązek zapobiegania tego rodzaju klęsce żywiołowej w sposób szczegółowo przewidziany prawem, czyli poprzez urządzenie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych.
Szczegółowe regulacje dotyczące ochrony roślin i zwierząt zawiera art. 127 Prawa ochrony środowiska, który w ust. 1 pkt 3 stanowi, że ochrona zwierząt oraz roślin polega na zapobieganiu lub ograniczaniu negatywnych oddziaływań na środowisko, które mogłyby niekorzystnie wpływać na zasoby oraz stan zwierząt oraz roślin. Ochrona ta jest realizowana w szczególności poprzez zabezpieczanie lasów i zadrzewień przed zanieczyszczeniem i pożarami (art. 127 ust. 2 pkt 5 Prawa ochrony środowiska). Podmiotami szczególnie obowiązanymi do zapewnienia tej ochrony – zgodnie z zasadą zapobiegania – są podmioty, których działalność może negatywnie oddziaływać na rośliny i zwierzęta w lasach.
Te ogólne regulacje z zakresu prawa ochrony środowiska korelują z przepisami o ochronie przeciwpożarowej zawartymi w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. Nr 178, poz. 1380 ze zm.). W myśl art. 1 tej ustawy ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem. Nie budzi wątpliwości, że linia kolejowa jako obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowi, iż osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem.
Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach (art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Z przepisów tych wynika, że właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego ma obowiązek tak zabezpieczyć ten obiekt, aby nie stał się on źródłem zagrożenia pożarowego. Należy również zauważyć, że osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja, korzystając ze środowiska, ma obowiązek zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym (art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Jednym z celów podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest więc także środowisko, dlatego w ustawie tej przewidziano środki ochrony m.in. lasów, aby zapobiegać powstawaniu i rozprzestrzenianiu się w nich pożarów.
Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które powinno uwzględnić również sposoby zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Na podstawie tej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). W myśl § 38 ust. 1 tego rozporządzenia lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają:
- 1) rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573);
- 2) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955).
Z przepisu tego wynika, że w tych trzech wskazanych ustawach, tj. ustawie o lasach, w ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej wymienione zostały podmioty, na których ciąży obowiązek wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Natomiast rodzaje i sposób wykonania tych pasów określają przepisy dwóch rozporządzeń, z których pierwsze zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, a drugie – na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 54 ustawy o transporcie kolejowym.
Podkreślenia wymaga, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), które obowiązywało przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wskazywały wprost, że obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych ciąży m.in. na właścicielach linii kolejowych (§ 34 ust. 3 pkt 2) czy też na właścicielach lub zarządcach lasów położonych przy drogach publicznych (§ 34 ust. 3 pkt 4). Jak wynika z twierdzeń strony skarżącej uregulowanie to zostało zakwestionowane przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji podczas uzgadniania projektu obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r., ponieważ wskazywało ono wprost podmioty obowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.
Obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. nie określa podmiotów obowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach, lecz odwołuje się w tym zakresie do przepisów wskazanych trzech ustaw (o lasach, o transporcie kolejowym i o ochronie przeciwpożarowej). Już sama treść tych przepisów przeczy twierdzeniom strony skarżącej, że przepisy ustawy o transporcie kolejowym nie określają podmiotów obowiązanych do utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Podmioty te wymienia bowiem art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, ze. zm.), stanowiąc, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (pkt 1); bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych (pkt 2); ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska (pkt 3).
Realizację tego obowiązku podmiotom wymienionym w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym umożliwia regulacja zawarta w art. 55 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne (pkt 1), zakładać żywopłoty (pkt 2), urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3). Ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (art. 55 ust. 2). Błędne jest stanowisko strony skarżącej, że z przepisu tego wynika jedynie prawo, a nie obowiązek zarządcy infrastruktury kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis ten daje zarządcy infrastruktury kolejowej ustawowe prawo, ale do wejścia na cudzy grunt w celu wykonania ciążącego na nim obowiązku urządzenia lub utrzymywania pasów przeciwpożarowych.
Jest to uprawnienie o charakterze cywilnoprawnym do korzystania z nieruchomości innego podmiotu za odszkodowaniem. Prawo to zostało przyznane zarządcy infrastruktury kolejowej właśnie w celu umożliwienia mu wykonania ciążącego na nim obowiązku wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Wykładnia celowościowa art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym potwierdza więc istnienie po stronie zarządcy infrastruktury kolejowej obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis art. 55 ust. 3 wskazanej ustawy stanowi, że jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3). Przepis ten nie wyłącza obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, lecz zmienia jedynie zasadę ponoszenia kosztów urządzenia i utrzymywania tych pasów, które w takiej sytuacji obciążają właścicieli gruntów.
Reasumując, stwierdzić należy, iż przedstawiona argumentacja prawna przemawia za uznaniem, że to na zarządcy infrastruktury kolejowej ciąży obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych przebiegających przez tereny leśne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów strony skarżącej, iż jest to obowiązek domniemany, niewynikający wprost z przepisów ustawy. Obowiązek ten wynika zarówno z wykładni systemowej wskazanych wyżej przepisów ogólnych Prawa ochrony środowiska, jak i ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jak również z treści art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz z wykładni celowościowej art. 55 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów.
Nietrafne są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 12, poz. 59 ze zm.). W myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach stanowi natomiast, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje obowiązku właścicieli lasów w zakresie ochrony przeciwpożarowej lasów, lecz są to obowiązki wynikające z powszechnej ochrony lasów, niezastrzeżone przez przepisy szczególne dla innych podmiotów m.in. dla zarządców linii kolejowych.
Zauważyć należy, iż na podstawie delegacji zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), które zostało powołane również we wspomnianym § 38 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych: typu A, oddzielający las od dróg publicznych dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi do zakładu przemysłowego lub magazynowego, obiektów magazynowych i użyteczności publicznej; typu B, oddzielający las od parkingów, zakładów przemysłowych i dróg poligonowych; typu C, oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych oraz typu D, rozdzielający duże zwarte obszary leśne. W rozporządzeniu tym nie wymieniono pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych, co świadczy o tym, że obowiązek ich urządzania nie ciąży na właścicielach lasów.
Kwestie dotyczące pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych reguluje natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955) wydane na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Ten akt prawny reguluje wprawdzie jednie kwestie techniczne dotyczące sposobu urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, ale – jak słusznie wskazał Sąd I instancji - poprzez powiązanie kompetencyjne z ustawą o transporcie kolejowym pośrednio wskazuje krąg podmiotów, na których obowiązek wykonania takich pasów spoczywa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji dowodów przedłożonych przez skarżącą spółkę na okoliczność braku zagrożenia pożarowego ze strony zestawów do hamowania w wagonach osobowych, towarowych i pojazdach trakcyjnych i zupełnie dowolne przyjęcie istnienia tego zagrożenia i występowania z tego tytułu pożarów lasu oraz na okoliczność wcześniejszego wybudowania linii kolejowej, której dotyczy zaskarżona decyzja od posadzenia drzew wzdłuż tej linii.
Sąd I instancji prawidłowo uznał, że dowody te nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Fakt, iż zarządca infrastruktury kolejowej – [...] S.A. w W. wprowadza nowe rozwiązania techniczne w taborach kolejowych mające w celu zmniejszenie zagrożenia pożarowego ze strony pociągów nie wyłącza ciążącego na nim ustawowego obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach. Ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu jest nadal istotnym źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych, o czym świadczy Informacja o wynikach kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli z dnia 8 marca 2013 r. dotyczącej "Funkcjonowania ratownictwa technicznego i ochrony przeciwpożarowej na kolei" (nr kontroli P/12/077, dostępna na stronie internetowej www.nik.gov.pl). Z Informacji tej wynika (str. 34), że liczba pożarów w lasach w 2012 r. (do września) wzrosła czterokrotnie w stosunku do roku 2010, w którym Spółka [...] wykonywała obowiązek mineralizacji pasów.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wcześniejszego wybudowania linii kolejowej, której dotyczy zaskarżona decyzja od posadzenia drzew wzdłuż tej linii, wskazać należy, iż okoliczność ta nie ma znaczenia dla istnienia obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż tej linii. Jak już wskazano powyżej, w przypadku, gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3). Przepis ten nie wyłącza obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej przewidzianego w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, lecz przenosi jedynie obowiązek poniesienia kosztów urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na właścicieli gruntów.
Bezzasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 p.p.s.a. poprzez pominięcie właściciela lasu jako uczestnika postępowania, albowiem w postępowaniu przed Sądem I instancji uczestnikami postępowania były jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, które jest zarządcą lasów stanowiących własność Skarbu Państwa tj. Nadleśnictwa J., P., O. i Z. Skarżąca spółka nie jest ponadto uprawniona do podnoszenia tego rodzaju zarzutu w imieniu właściciela lasu.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.