Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1126/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 18 grudnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 924/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. B., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia na wniosek A. B. nieważności decyzji Starosty Gdańskiego z [...] czerwca 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i Z. D. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej, c.o., gazu; sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z przyłączami wody i kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], obr. B., w miejscowości B., gm. P. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), po rozpatrzeniu odwołania A. B. od ww. decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny wymaga istnienia związku między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Interes prawny cechuje to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: Pb), który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., krąg stron w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę ogranicza do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu ustawa rozumie zaś teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 Pb).

Dla oceny, czy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gdańskiego z [...] czerwca 2016 r. został wniesiony przez podmiot posiadający stosowną legitymację procesową, znaczenie ma zatem wyłącznie oddziaływanie przedsięwzięcia w jego zaprojektowanym kształcie na nieruchomości należące do tego podmiotu.

Mając powyższe na uwadze GINB ustalił, że A. B. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Gdańskiego z [...] czerwca 2016 r., zaś swój interes prawny w kwestionowaniu tej decyzji wywodzi z przysługującego jej prawa własności działki nr ewid. [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ewid. [...]. Powołując się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2011 r., II OSK 513/10, organ odwoławczy uznał jednak, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził następnie, że analiza akt sprawy wykazała, iż należąca do wnoszącej odwołanie nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji.

Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej jako: rozporządzenie, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. GINB ustalił, że najbliżej położony względem działki nr ewid. [...] projektowany budynek mieszkalny znajduje się w odległości 6,88 m od granicy tej działki (rys.

1. projektu zagospodarowania terenu). Biorąc pod uwagę usytuowanie projektowanych budynków, ich gabaryty (wysokość - 10,70 m wg projektu budowlanego "budynku mieszkalnego jednorodzinnego dom [...] (GB)" dla budynków 1, 2, 3 i 4, rysunki A-10, "Elewacja 2-3") oraz fakt, że najbliżej usytuowany budynek został zaprojektowany w odległości ponad 15,00 m od budynku zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] (projekt zagospodarowania działki oraz mapa załączona do wypisu z rejestru gruntów z 15 października 2015 r.), organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. Odległość dzieląca projektowany budynek od budynku zlokalizowanego na działce A. B. (ponad 15,00 m) jest większa niż wysokość przesłaniania (10,70 m), o której mowa w przepisie § 13 ust. 1 pkt. a) ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto, mając na uwadze treść przepisu § 12 tego rozporządzenia, organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą także ograniczeń związanych z przesłanianiem potencjalnych obiektów na działce nr ewid. [...].

GINB stwierdził ponadto, że nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 19 ww. rozporządzenia. Miejsca postojowe zaprojektowano we wbudowanych garażach.

Realizacja planowanej inwestycji nie skutkuje ponadto ograniczeniami w możliwości zagospodarowania działki skarżącej przewidzianymi w § 23 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że stanowisko na odpady znajduje się w odległości ok. 24 m od granicy z działką o nr ewid. [...].

Planowana inwestycja nie skutkuje również ograniczeniami w możliwości zagospodarowania działki skarżącej przewidzianymi przepisami § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) rozporządzenia. Dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomość należącą do skarżącej (§ 29 rozporządzenia), planowane rozwiązania nie wpływają na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. rozporządzenia) usytuowanych na niej obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawiają powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja).

Wobec stwierdzenia, że realizacja spornej inwestycji nie przewiduje wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, które obejmowałyby swym zakresem działkę A. B., GINB uznał, że należąca do niej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji D. i Z. D. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. B. podnosząc w niej zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 2 Pb, art. 157 § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) Pb.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja GINB narusza prawo w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a.

Badając, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji i jednocześnie umarzając postępowanie przed tym organem, Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części wyłącznie wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Postępowanie wówczas jest bezprzedmiotowe, jeżeli wnoszący odwołanie nie był stroną postępowania administracyjnego w pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, iż wnosząca odwołanie nie posiadała w postępowaniu przed organem I instancji przymiotu strony, gdyż jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb). Obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Sąd zauważył, że wprawdzie we wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego pełnomocnik A. B. nadzwyczaj ogólnikowo odniósł się do obligatoryjnego wykazania jej interesu prawnego, tym niemniej nie można uznać, że tego w ogóle nie uczynił. W przedostatnim akapicie wniosku pełnomocnik wnioskodawczyni wskazał, że "jej prawo własności bezsprzecznie zostało naruszone". Skoro pełnomocnik powołał się na naruszenie prawa własności jako przesłankę interesu prawnego, to obowiązkiem organu – zgodnie z art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. – było albo zażądanie doprecyzowania przez wnioskodawcę takiego stanowiska, albo poczynienie własnych ustaleń w tym zakresie (art. 77 § 1 k.p.a.).

Tylko wówczas, gdy strona w żaden sposób nie uzasadni swego interesu prawnego organ może uznać, że go nie wykazała. Pełnomocnik skarżącej powołał się na przepisy materialne prawa cywilnego (art. 140 i 144 kodeksu cywilnego). Sąd I instancji stwierdził, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu administracyjnym interes prawny strony może być wywodzony z przepisów materialnych innej gałęzi prawa, jeżeli jednak poddaje się kognicji organów administracji publicznej i sądów administracyjnych. Art. 140 k.c. stanowi ogólne ujęcie cywilistyczne własności, rozumianej jako podmiotowe prawo w znaczeniu jurydycznym, będącej prawem podmiotowym o charakterze bezwzględnym, ale niepozbawionym określonych granic. Zgodnie natomiast z art. 144 k.c., którego hipoteza odnosi się do osób zakłócających spokojne korzystanie z rzeczy, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Art. 140 k.c. zawiera w sobie tzw. triadę uprawnień właścicielskich - prawo do niezakłóconego korzystania z rzeczy, prawo do dokonywania czynności rozporządzających rzeczą oraz prawo do posiadania rzeczy. Własność, jako prawo podmiotowe, podlega co do zasady ochronie cywilnoprawnej, na zasadach określonych w art. 222 § 1 i § 2 k.c. (actio negatoria, rei vindicatio); posiadanie zaś dodatkowo chronione jest w sposób określony w art. 344 § 1 k.c. (skarga posesoryjna). Podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie cywilnego, zmierzającego faktycznie do ochrony własności jest więc zobowiązany nie tylko do ogólnikowego przywołania art. 140 k.c., jako podstawy materialnoprawnej interesu prawnego, ale również do wykazania, że taka ochrona ma mu być udzielona w postępowaniu przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.).

W takim zakresie pełnomocnik skarżącej wskazał zaś we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na okoliczności uzasadniające udzielenie skarżącej ochrony w trybie administracyjnoprawnym. Wyjaśnił bowiem, że prawa skarżącej naruszone być mogą na skutek udzielenia pozwolenia na budowę na działce sąsiedniej z naruszeniem ustaleń prawa miejscowego, określających ład budowlany i z naruszeniem § 12 pkt. 1 ppkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu, hipoteza art. 140 k.c. może być wówczas prawem materialnym stanowiącym podstawę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pb lub art. 28 k.p.a., gdy fakt naruszenia własności i zapobieżenie jego skutkom poddaje się prawnej ocenie organu administracyjnego, a nie wyłącznie sądu powszechnego w sprawie cywilnej. Dzieje się tak np. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Prawidłowa budowa bowiem musi uwzględniać uzasadnione interesy osób trzecich, występujące w obszarze oddziaływania obiektu, a więc terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 1 ust. 1 pkt. 9 w zw. z art. 3 pkt. 20 Pb).

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli planowana budowa narusza lub może naruszyć prawo własności, np. poprzez ograniczenie zabudowy lub innego zagospodarowania nieruchomości podmiotu żądającego wszczęcia w tym zakresie postępowania administracyjnego, to podmiot taki ma przymiot strony; sprawa może być przez organ wszczęta, gdyż naruszenie jego interesu prawnego może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Właśnie dlatego, że uprawnienie właścicielskie (określone w art. 140 k.c. w ew. zw. z art. 144 k.c.) jest prawnie chronione również prawem administracyjnym.

Przy ustalaniu przez organy obszaru oddziaływania inwestycji nie jest wystarczające ani powołanie się na stwierdzenie projektanta w tym zakresie, ani wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, czy też inne wymogi przewidziane w ww. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, zwłaszcza w sytuacji, gdy interes prawny odwołującego wywodzony jest z przepisów u prawa cywilnego oraz z charakteru inwestycji, co uczyniła skarżąca. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, stosując art. 28 ust. 2 Pb, należy każdorazowo rozważać, czy projektowana inwestycja rzeczywiście może w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania (wyrok NSA z 15 lutego 2013 r. sygn. II OSK 2171/11). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu (wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 332/12).

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, organy nie powinny hermetycznie ograniczać pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pb).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że podziela pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie w wyroku z 3 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Kr 155/12, w świetle którego przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę powinni mieć właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, a wyjątkiem może być sytuacja, gdy planowana inwestycja z uwagi na znaczną odległość od zabudowy sąsiedniej działki wyklucza takie oddziaływanie na działkę sąsiednią. WSA w Warszawie w wyroku z 8 sierpnia 2012 r., sygn. VII SA/Wa 213/12, stwierdził, że art. 28 ust. 2 Pb zawęża jedynie, a nie całkowicie wyłącza art. 28 k.p.a. przy ustalaniu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Pb. Jeśli dana nieruchomość leży w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością inwestycyjną, to z takiego faktu nie można wywodzić twierdzenia, że jest ona poza obszarem oddziaływania inwestycji.

Sąd I instancji wskazał, że wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę nie tylko oczywiste i rzeczywiste przyszłe naruszenie w wypadku realizacji inwestycji sposobu zagospodarowaniu nieruchomości lub korzystania z niej, ale również potencjalne możliwości wystąpienia takich ograniczeń – zwłaszcza wskazywanych przez podmiot domagający się udziału w sprawie. Dlatego też uznać należy, że właściciel nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanej inwestycji może być uczestnikiem postępowania, bez konieczności wykazywania realności takiego naruszenia lub ograniczenia. Staje się bowiem uczestnikiem postępowania w celu przyszłej, ewentualnej obrony swoich interesów związanych z oddziaływaniem planowanego obiektu i po to, aby mieć możliwość obrony swoich interesów i wykazania spodziewanego oddziaływania.

Zdaniem Sąd I instancji, interes prawny w postępowaniu administracyjnym może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką więc normę mogą stanowić art. 140 K.c. i art. 144 K.c. Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego, tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pb uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Pb), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Pb, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb należą także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności.

Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., sygn. II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1613/11). Nie można więc wykluczyć wpływu normy wynikającej z art. 144 K.c. na przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że prawo własności uprawnia właściciela m.in. do niezakłóconego korzystania z przedmiotu własności. Jeżeli więc planowana inwestycja ze względu na jej rozmiar, niewielką odległość od sąsiedniej działki, prawdopodobny hałas może zakłócić korzystanie z tej nieruchomości to skarżący ma interes prawny w udziale w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Interes taki w pełni poprawnie może być wywodzony z art. 144 w zw. z art. 140 k.c. i wykazywany w postępowaniu administracyjnym również dlatego, że ustawa Prawo budowlane ustanawia dla inwestora nakazy respektowania słusznych praw innych podmiotów, których nieruchomości znajdą się w obszarze oddziaływania inwestycji.

W odniesieniu do powyższego, w ocenie Sądu I instancji, na gruncie rozpoznawanej przez ten Sąd sprawy nie sposób zasadnie twierdzić, że zaistniała przesłanka z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. do umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie uznał nie tylko, że skarżącej przymiot strony nie przysługuje z uwagi na brak interesu prawnego, ale także wadliwie stwierdził w efekcie, że interes prawny wynikać musi z rzeczywistego, a nie z potencjalnego, naruszenia prawa materialnego, z którego jest wywodzony. Pomimo, że organ II instancji w zakresie dotyczącym interesu prawnego powołuje się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, z którego wynika hipotetyczność naruszenia interesu, a nie rzeczywistość takiego naruszenia, to we własnych ustaleniach tezy tej nie stosuje. Takie wady oceny prawnej dokonanej przez organ wprost wpłynęły na błędne rozstrzygnięcie i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powołanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddalił.

Pozostałe zarzuty skargi, dotyczące wadliwości działania organu, Sąd uznał za przedwczesne. Skoro bowiem organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji umarzając jednocześnie postępowanie przed tym organem z powodu jego bezprzedmiotowości, to tym samym nie orzeka w kwestii podniesionych w odwołaniu merytorycznych zarzutów, odnoszących się do postępowania organu I instancji.

Skargę kasacyjną od wyroku z 18 grudnia 2018 r. wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:

(I) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20, należą także przepisy prawa cywilnego z zakresu ochrony prawa własności, a w konsekwencji błędne uznanie, że interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę może być wywodzony z przepisów materialnego prawa cywilnego, tj. art. 140 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 459 z późn. zm.);

(II) art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, należy (...) brać pod uwagę nie tylko oczywiste i rzeczywiste przyszłe naruszenie w wypadku realizacji inwestycji sposobu zagospodarowania nieruchomości lub korzystania z niej, ale również potencjalne możliwości wystąpienia takich ograniczeń".

Wskazując na powyższe podstawy, szczegółowo uzasadnione w dalszej części wniesionego środka odwoławczego, strona wniosła o:

1. 1. uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.;
2. 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. strona oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiot sporu dotyczy istnienia interesu prawnego A. B. (strona skarżąca przed Sądem I instancji) i jego źródeł w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty Gdańskiego z [...] czerwca 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej D. i Z. D. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej, c.o., gazu; sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z przyłączami wody i kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], obr. B., w miejscowości B., gm. P. Uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r., na mocy której organ ten uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie organu I instancji po stwierdzeniu braku interesu prawnego A. B. w postępowaniu w sprawie nieważności ww. decyzji z [...] czerwca 2016 r., opierało się na stanowisku Sądu I instancji, w świetle którego źródło legitymacji procesowej (interesu prawnego) A. B. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę mógł stanowić art. 144 k.c. w zw. z art. 140 k.c. jako przepisy odrębne, o których stanowi art. 3 pkt 20 Pb. Powyższe stanowisko Sądu I instancji stało się przedmiotem pierwszego z zarzutów kasacyjnych dotyczącego błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb.

Odnosząc się do tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza na wstępie, że bezsporne jest w sprawie, iż krąg stron w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ustala się w oparciu o normę wynikającą z art. 28 ust. 2 Pb stosowaną w łączności z przepisem art. 3 pkt 20 Pb. Dopuszczalność zainicjowania administracyjnego postępowania weryfikacyjnego, w ramach którego podmiot poszukujący ochrony prawnej chce kwestionować decyzję udzielającą pozwolenia na budowę jako wydaną z kwalifikowanym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 k.p.a.) uzależniona od wykazania, że wnioskodawca ma tytuł prawny do nieruchomości, która położona jest na obszarze, na który sporna inwestycja może oddziaływać (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb). Wbrew zapatrywaniu Sądu I instancji, nie chodzi tu jednak o oddziaływania jakiekolwiek, lecz sprowadzające się do wprowadzenia z mocy przepisów odrębnych związanych z obiektem będącym przedmiotem inwestycji ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu wyznaczonego w otoczeniu tego obiektu (art. 3 pkt 20 Pb).

Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. W świetle art. 3 pkt 20 Pb, prawidłowe stosowanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej tego przepisu na potrzeby ustalenia kręgu stron postępowania zakłada każdorazowo ustalenie wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Wyznaczenie takiego obszaru następuje z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej (bądź kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym) inwestycji budowlanej.

Przedmiotem niniejszego sporu jest to, czy w pojęciu owych przepisów odrębnych mieszczą się przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy prawa cywilnego – art. 144 w zw. z art. 140 k.c. Wniosek skarżącego kasacyjnie organu, że w pojęciu "przepisów odrębnych wprowadzających związane z obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu" nie mieszą się, wbrew stanowisku Sądu I instancji, wskazane przez ten Sąd przepisy prawa materialnego, tj. art. 144 i 144 k.c., niepowiązane z przepisami materialnego prawa administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni aprobuje.

Skarżący kasacyjnie słusznie podnosi bowiem w tym zakresie w pierwszym rzędzie, że definicja obszaru oddziaływania została wprowadzona do ustawy - Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w celu uproszczenia i przyśpieszenia procesu inwestycyjnego. W tym celu ograniczono w znowelizowanym art. 28 ust. 2 Pb krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie pozwolenia na budowę. Dodatkowo, przyjęcie i zdefiniowanie w art. 3 pkt 20 Pb obszaru oddziaływania obiektu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 tej ustawy. Przepis art. 28 ust. 2 Pb jest bez wątpienia przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że nie może być wykładany rozszerzająco. Ze względu na wspomniane wyżej główne założenia nowelizacji Prawa budowlanego dokonanej w 2003 r., konieczna jest ścisła wykładnia pojęcia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie opowiada się za stanowiskiem, że wywodzenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym z norm prawa materialnego cywilnego może nastąpić wyłącznie w sytuacji istniejącego powiązania uprawnień wynikających z prawa cywilnego (m.in. prawa do ochrony prawa własności) z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stąd wyrażane w orzecznictwie tego sądu zapatrywanie, iż zamiarem ustawodawcy, który wprowadził definicję legalną obszaru oddziaływania obiektu, było oparcie interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę na przepisach materialnego prawa administracyjnego, np. w zakresie ochrony środowiska, ochrony zabytków oraz na przepisach techniczno-budowlanych, z których wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności (wyroki NSA z: 3 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2146/17; 16 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 1011/09; 28 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 276/08; 25 września 2007 r., sygn. II OSK 1241/06; 12 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 891/06).

Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2019 r., sygn. II OSK 1655/17; z 24 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2620/14). Nie można bowiem pomijać, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne służy określonym celom, zatem z żądaniem jego wszczęcia w określonym przedmiocie może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między swoim chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, które organ w tym postępowaniu uprawniony jest podjąć. Innymi słowy, w każdym postępowaniu administracyjnym określenie interesu prawnego wymaga dokonania ustaleń odnoszących się do indywidualnej, konkretnej sprawy, przy uwzględnieniu celu, jaki ma zostać zrealizowany w ramach danego postępowania.

Jednostka ma interes prawny w indywidualnej sprawie rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, gdy norma materialnego prawa administracyjnego w wyniku dokonania przez organ administracji publicznej jej autorytatywnej konkretyzacji daje podstawy do nadania jej uprawnienia materialnoprawnego lub obciążenia jej obowiązkiem materialnoprawnym (wyrok NSA z 6 maja 2017 r., II OSK 2240/15). Myśl tę wyrażało zapewne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zapatrywanie Sądu I instancji, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym interes prawny strony może być wywodzony z przepisów materialnych innej gałęzi prawa, jeżeli poddaje się kognicji organów administracji publicznej i sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wniosek ten niewłaściwie jednak odniósł następczo do art. 144 k.c. w zw. z art. 140 k.c. zawierających przepisy, które nie dają podstaw do władczej konkretyzacji uprawnień (obowiązków) jednostki w formie decyzji administracyjnej.

Przepis art. 144 k.c. stanowiący element cywilnoprawnego określenia treści i granic prawa własności nieruchomości nie może być wyłączną i samoistną podstawą interesu prawnego w sprawie administracyjnej dotyczącej weryfikacji udzielenia pozwolenia na budowę. Powołany przepis stanowi, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten odnosi się do oddziaływania nieruchomości na otoczenie w postaci tzw. immisji pośrednich (np. pyły, zapachy, hałasy, gazy itp.), które są co do zasady dozwolone, o ile nie przekraczają przeciętnej miary w nim wskazanej. Jednakże jak wskazano na wstępie, przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a więc powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów.

Z przepisu art. 144 k.c. tego rodzaju ograniczenie w kontekście Prawa budowlanego nie wynika. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie podnosi się, że ograniczenia takiego nie można upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) – a na gruncie tej sprawy, jak wskazywał Sąd I instancji, hałasu - może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3365/17; 8 grudnia 2015 r., II OSK 905/14; 26 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2011/11; 28 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 12/08; 26 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1365/14; 8 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 905/14).

Przewidziana w art. 144 k.c. miara dopuszczalnych zakłóceń jako oparta na kryteriach społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunkach miejscowych ma bowiem charakter autonomiczny wobec regulacji administracyjnoprawnych, w tym również tych, z których mogłyby wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb. Jednym ze skutków tej autonomiczności jest, co warto podkreślić, możliwość wystąpienia z roszczeniem na podstawie art. 144 k.c. i art. 222 § 2 k.c. (actio negatoria) w stosunku do właściciela obiektu wybudowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę.

Nie budzi żadnych wątpliwości, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego czy to w sprawie pozwolenia na budowę, czy to w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, nie jest kompetentny do rozpatrywania w oparciu o cywilnoprawne unormowanie z art. 144 k.c. kwestii dotyczących potencjalnych immisji (pośrednich) związanych z realizacją inwestycji. Organ ten powinien natomiast kierować się sformułowaną w art. 4 Prawa budowlanego zasadą wolności budowlanej, której treść oraz konieczne ograniczenia, w tym zakres i forma ingerencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, znajdują swoją konkretyzację i rozwinięcie w dalszych przepisach Prawa budowlanego (np. w art. 35 ustawy) oraz innych regulacjach publicznoprawnych (wyrok NSA z 3 lipca 2019 r., II OSK 2146/17 oraz z 24 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2342/10). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepis art. 144 k.c. normujący kwestię oddziaływań na nieruchomości sąsiednie w postaci tzw. immisji pośrednich nie należy do przepisów mających znaczenie prawne dla stosowania zasady wolności budowlanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że wskazując na art. 140 k.c. jako przepis, który należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu w aspekcie ustalenia, czy dany podmiot ma status strony postępowania administracyjnego, Sąd I instancji nie wskazuje w istocie jakie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej miałyby wynikać z tego przepisu. Przepis ten stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Przepis ten wprowadza więc ograniczenia w możliwości korzystania z nieruchomości, w tym w możliwości jej zagospodarowania, przez jej właściciela. Nie wprowadza natomiast ograniczeń w zagospodarowaniu innych nieruchomości, których właścicielami są inne osoby.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną nie odnosi się aprobująco do stanowiska wyrażanego w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. II OSK 2759/14 (wyrok z 15 lipca 2016 r., omyłkowo wskazany przez Sąd I instancji jako wydany pod sygnaturą II OSK 2759/16), w którym przyjęto, że "nie można jednak przepisu art. 3 pkt 20 Pb rozumieć [...] wąsko", "obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych" oraz "postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pb)".

Aprobata tego stanowiska, dopuszczającego badanie potencjalnego, ale bliżej nieokreślonego i nie znajdującego odniesienia w obowiązujących przepisach oddziaływania, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych ze zmianami ustawy - Prawo budowlane dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie opowiada się za stanowiskiem, zgodnie z którym wskazane przez Sąd I instancji przepisy art. 140 i 144 k.c. nie mogą stanowić samoistnej podstawy wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb, a tym samym bez powiązania z normami prawa administracyjnego służyć ustaleniu stron postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na jego budowę, zgodnie z art. 28 ust. 2 Pb. Pierwszy z podniesionych zarzutów kasacyjnych okazał się z tego względu usprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że o ile bowiem Sąd I instancji w jednym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku trafnie przyjął, że "podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie cywilnego, zmierzającego faktycznie do ochrony własności jest więc zobowiązany nie tylko do ogólnikowego przywołania art. 140 k.c., jako podstawy materialnoprawnej interesu prawnego, ale również do wykazania, że taka ochrona ma mu być udzielona w postępowaniu przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.)", o tyle w ostatecznym rozrachunku nie stwierdził wadliwego wyznaczenia terenu w otoczeniu inwestycji ze względu na to, że nieruchomość A. B. znajduje się w otoczeniu tej inwestycji z uwagi na przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co było przedmiotem ustaleń organu odwoławczego, jak i objęte zostało zarzutem skierowanej do Sądu I instancji skargi.

Pisemne motywy zaskarżonego wyroku dowodzą, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji opierało się wyłącznie na założeniu, że interes prawny skarżącej, według oceny Sądu, może być wywodzony z samoistnie stosowanego art. 144 w zw. z art. 140 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny, z przyczyn podanych powyżej, stanowiska tego jednakże nie aprobuje.

Druga podstawa kasacyjna, również dotycząca naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 pkt 20 Pb, jest wyrazem kontestacji przez skarżący kasacyjnie organ stanowiska Sądu I instancji, w świetle którego "Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, należy [...] brać pod uwagę nie tylko oczywiste i rzeczywiste przyszłe naruszenie w wypadku realizacji inwestycji sposobu zagospodarowaniu nieruchomości lub korzystania z niej, ale również potencjalne możliwości wystąpienia takich ograniczeń – zwłaszcza wskazywanych przez podmiot domagający się udziału w sprawie".

Sąd I instancji zarzucił organowi odwoławczemu, że wadliwie on uznał, iż interes prawny wynikać musi z rzeczywistego, a nie potencjalnego naruszenia prawa materialnego, z którego jest wywodzony. Zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że skutkiem wykluczenia możliwości przyjęcia, iż źródłem interesu prawnego A. B. w żądanym przez nią postępowaniu nadzwyczajnym mogą być wyłącznie przepisy art. 144 i art. 140 k.c. musi być równocześnie uznanie, że kwestia potencjalności spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie w zakresie immisji (np. hałasu), bez wykazania potencjalnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki, które wynikają z konkretnych przepisów materialnego prawa administracyjnego, została przez Sąd I instancji niewłaściwie oceniona jako dająca podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na błędną ocenę organu odwoławczego odnośnie do możliwości uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb, podczas gdy podstawy ku temu nie było.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Zdanie Odrębne

Zdanie odrębne sędziego NSA Zdzisława Kostki

1. 1. Nie zgadzam się z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r. w sprawie ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2018 r., sygnatura akt VII SA/Wa 924/18, którym uchylono decyzję skarżącego kasacyjnie organu administracji z [...] lutego 2018 r. Moim zdaniem należało skargę kasacyjną oddalić, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W mojej ocenie w sprawie istotne są następujące okoliczności.
2. 2. Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. udzielił D. i Z. D. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...],[...] i [...] w B. W decyzji tej oraz zatwierdzonym nią projekcie budowlanym wskazano, że obszar oddziaływania obiektu, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obejmuje działki nr [...],[...] i [...]. Takie stwierdzenie zawarte w projekcie budowlanym poprzedzono oceną dotyczącą niektórych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Warunki techniczne), pod kątem ich naruszenia przede wszystkim przez usytuowanie projektowanych budynków, stwierdzając, że wymogi określone w tych przepisach zostały spełnione. Wskazana ocena dotyczyła także § 271 ust. 1 Warunków technicznych i w tym zakresie stwierdzono, że "[odległości] między zewnętrznymi ścianami budynków niebędących ścianami oddzielenia pożarowego spełniają wymagane odległości". (Strony 12 i 13 części projektu zatytułowanej Część - I. Projekt zagospodarowania terenu.) W projekcie zagospodarowania działki nie przedstawiono w całości sąsiednich nieruchomości, w tym znajdującej się na działce nr [...] zabudowy. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że jeden z zaprojektowanych na działce nr [...] budynków znajduje się naprzeciwko działki nr [...]. Z kolei z projektu budowlanego wynika, że w tym budynku od strony działki nr [...] przewidziano taras na parterze, wychodzące na ten taras drzwi oraz dwa okna na piętrze o wymiarach 110 cm na 230 cm.
3. 3. Skarżąca, która nie brała udziału w postępowaniu w sprawie wydania przez Starostę [...] decyzji z [...] czerwca 2016 r., podaniem z 20 września 2016 r., powołując się na prawo własności działki nr [...] graniczącej z terenem inwestycji, wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Twierdziła, że decyzja narusza ustalenia obowiązującego w miejscu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 12 pkt 1 ppkt 1 Warunków technicznych.
4. 4. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. Organ administracji uznał, że nie zachodzi żadna z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozważając podstawę polegającą na rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) stwierdził, że doszło do naruszenia ustaleń obowiązującego planu miejscowego, jednakże naruszenie to nie było rażące.
5. 5. W decyzji z [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda [...] wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na skutek podania skarżącej oraz że o wszczęciu postępowania zostały powiadomione także inne strony postępowania. Z akt sprawy wynika, że za strony postępowania uznano około 50 osób w tym M. S., który w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedstawił swoje stanowisko, do którego organ administracji odniósł się w uzasadnieniu decyzji.
6. 6. Na skutek odwołania skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2018 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie była stroną postępowania. Wskazał, że krąg podmiotów, które są stronami postępowania w sprawia udzielenia pozwolenia na budowę oraz stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy.
7. 7. Ustalając obszar oddziaływania obiektów budowlanych, których dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozważył § 12, § 13, § 19, § 23 ust. 1, § 29, § 57, § 60 ust. 1 oraz § 271 Warunków technicznych. W związku z tym organ odwoławczy ustalił, że najbliżej położony względem działki nr [...] projektowany budynek znajduje się w odległości 6,88 m od jej granicy oraz ponad 15 m od znajdującego się na tej działce budynku. Ustalił też, że projektowane budynki mają 10,70 m wysokości.
8. 8. W świetle powołanych przepisów oraz poczynionych ustaleń organ odwoławczy uznał, że nieruchomość skarżącej (działka nr [...]) nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów budowlanych, gdyż w razie ich wybudowania nie wystąpią żadne ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tej działki. Organ administracji uwzględniał przy tym istniejący na działce nr [...] obiekt budowlany, a w przypadku § 13 oraz § 271 Warunków technicznych także obiekty budowlane ewentualnie budowane w przyszłości ("potencjalne", według określenia użytego przez organ administracji).
9. 9. W skardze skarżąca kwestionowała ustalenie, że nie jest stroną postępowania administracyjnego. Twierdziła, że decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Zarzuciła także naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. polegające na tym, że organ administracji nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z urzędu.
10. 10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że "prawo własności uprawnia właściciela m.in. do niezakłóconego korzystania z przedmiotu własności. Jeżeli więc planowana inwestycja ze względu na jej rozmiar, niewielką odległość od działki skarżącego, prawdopodobny hałas może zakłócić korzystanie z tej nieruchomości to skarżący ma interes prawny w udziale w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Interes taki w pełni poprawnie może być wywodzony z art. 144 w zw. z art. 140 k.c. i wykazywany w postępowaniu administracyjnym, również dlatego, że ustawa Prawo budowlane ustanawia dla inwestora nakazy respektowania słusznych praw innych podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji". W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że brak było podstaw do umorzenia postępowania organu pierwszej instancji.
11. 11. Ponadto Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że "(w)yznaczając obszar oddziaływania obiektu, należy (...) brać pod uwagę nie tylko oczywiste i rzeczywiste przyszłe naruszenie w wypadku realizacji inwestycji sposobu zagospodarowaniu nieruchomości lub korzystania z niej, ale również potencjalne możliwości wystąpienia takich ograniczeń – zwłaszcza wskazywanych przez podmiot domagający się udziału w sprawie. Dlatego też uznać należy, że właściciel nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanej inwestycji może być uczestnikiem postępowania, bez konieczności wykazywania realności takiego naruszenia lub ograniczenia. Staje się bowiem uczestnikiem postępowania w celu przyszłej, ewentualnej obrony swoich interesów związanych z oddziaływaniem planowanego obiektu i po to, aby mieć możliwość obrony swoich interesów i wykazania spodziewanego oddziaływania".
12. 12. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył dwie podstawy kasacyjne. Po pierwsze, zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20, należą także przepisy prawa cywilnego z zakresu ochrony prawa własności, a w konsekwencji błędne uznanie, że interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę może być wywodzony z art. 140 w zw. z art. 144 k.c. Po drugie, zarzucił naruszenie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, należy (...) brać pod uwagę nie tylko oczywiste i rzeczywiste przyszłe naruszenie w wypadku realizacji inwestycji sposobu zagospodarowania nieruchomości lub korzystania z niej, ale również potencjalne możliwości wystąpienia takich ograniczeń".
13. 13. Moim zdaniem uwzględniając wskazane okoliczności należało skargę kasacyjną oddalić, gdyż poprzestając jedynie na literalnym odczytaniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zawierającego ustawową definicję użytego w art. 28 ust. 2 powołanej ustawy pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", nieruchomość stanowiąca przedmiot prawa własności skarżącej (działka nr [...]) znajdowała się w obszarze oddziaływania jednego z obiektów budowlanych, których dotyczyła decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r., mianowicie budynku usytuowanego na działce nr [...]. W związku z tym skarżąca, jako właścicielka nieruchomości, była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz w sprawie stwierdzenia nieważności tego pozwolenia.
14. 14. Według art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, kiedy w tej ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, to należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W przypadku art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który reguluje zagadnienie dotyczącego tego, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, chodzi o teren wyznaczony w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie terenu w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu to prawna ocena przepisów odrębnych, które stanowią, że w razie istnienia takiego obiektu budowlanego jak projektowany, na terenie sąsiedniej w stosunku do miejsca usytuowania projektowanego obiektu budowlanego nieruchomości obowiązywać będą wynikające z tych przepisów ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tej sąsiedniej nieruchomości.
15. 15. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie kwestionuje się stanowiska, że przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, są także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Swego rodzaju potwierdzeniem takiego stanowiska jest § 12 ust. 5 Warunków technicznych, w którym stanowi się, że usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w § 12 ust. 2 – 4 tego rozporządzenia, a więc w sytuacjach opisanych w tych przepisach bezpośrednio przy granicy działki lub w pasie od 1,5 do 3 m od granicy, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Na marginesie można zauważyć, że w orzecznictwie NSA przyjęto, iż § 12 ust. 5 Warunków technicznych jest sprzeczny z Konstytucją RP, gdyż wykracza poza delegację dla właściwego ministra, zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, do określenia przepisów techniczno – budowlanych (wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., II OSK 165/18). Nie ma to jednakże żadnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, gdyż okoliczności, od których zależy zastosowanie powołanego przepisu Warunków technicznych, nie zachodziły.
16. 16. Skoro przepisy odrębne w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego to także przepisy Warunków technicznych, to trafnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego analizował je w celu dokonania oceny, czy nieruchomość stanowiąca przedmiot prawa własności skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Jednakże nie jest trafne stanowisko organu administracji, według którego żadne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej nie wynikają z § 271 i następnych Warunków technicznych. Dosłownie organ odwoławczy stwierdził, że "planowane rozwiązania nie wpływają na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanych na niej obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych)". Moim zdaniem, uwzględniając ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące usytuowania projektowanego obiektu budowlanego względem działki stanowiącej przedmiot prawa własności skarżącej, usytuowanie projektowanego obiektu budowlanego na działce sąsiedniej (działce nr [...]) w miejscu przewidzianym w projekcie spowoduje powstanie ograniczeń w zabudowie działki skarżącej (działki nr [...]), a ograniczenia te wynikać będą z § 271 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 Warunków technicznych.
17. 17. Najbliżej usytuowany w stosunku do granicy nieruchomości skarżącej projektowany budynek ma się znajdować według projektu budowlanego w odległości 6,88 m od granicy. W związku z tym, uwzględniając wymogi wynikające z § 12 ust. 1 pkt 2 Warunków technicznych, odległość pomiędzy projektowanym budynkiem, a budynkiem, który skarżąca mogła by postawić na swojej działce z zachowaniem odległości 3 m od granicy działki budowlanej, wyniesie 9,88 m. Z tabeli stanowiącej część § 271 ust. 1 Warunków technicznych wynika, że najmniejsza dopuszczalna odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), powinna wynosić co najmniej 8 m. Jednakże z § 271 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 Warunków technicznych wynika, że w przypadkach w tych przepisach opisanych minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków powinna wynosić 12, 18 lub 24 m. Z § 271 ust. 2 Warunków technicznych wynika m.in. zwiększenie minimalnej odległości o 50%, a więc z 8 m na 12 m, z § 271 ust. 4 wynika zwiększenie m.in. odległości określonej w § 271 ust. 2 o 50%, a więc m.in. z 12 m na 18 m, a z § 271 § 5 wynika m.in. zwiększenie odległości określonej w § 271 ust. 2 o 100%, a więc m.in. z 12 m na 24 m. W mojej ocenie oznacza to, że z powołanych przepisów wynika, iż jedynie z uwagi na usytuowanie projektowanego budynku w odległości 6,88 m od granicy działki skarżącej, na nieruchomości skarżącej wystąpią ograniczenia w zagospodarowaniu polegające na tym, że na tej nieruchomości nie będzie można usytuować budynku odpowiadającego parametrom określonym w § 271 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 Warunków technicznych odpowiednio w odległości mniejszej niż 5,12 m, 11,12 m i 17,12 m od granicy z działką nr [...]. Podkreślam, że wskazane odległości są większe od odległości 3 m wynikającej z § 12 ust. 1 pkt 2 Warunków technicznych. Do tej odległości ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej wynikają zatem jedynie z § 271 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 Warunków technicznych i są związane z usytuowaniem na sąsiedniej działce budynku w odległości 6,88 m od granicy. Formułując powyższe stwierdzenia uwzględniam, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. nie wynika, aby budynek zaprojektowany na działce nr [...]od strony działki skarżącej miał ścianę oddzielenia przeciwpożarowego spełniającą wymogi określone w § 232 ust. 1 - 3 Warunków technicznych (punkt 2).
18. 18. W mojej ocenie z definicji obszaru oddziaływania obiektu zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie wynika, aby wyznaczenie obszaru oddziaływania w otoczeniu projektowanego obiektu, na którym wystąpią ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, zależało od prawdopodobieństwa realizacji sposobu zagospodarowania dotkniętego ograniczeniami. W powołanym przepisie mowa jest o ograniczeniu w zagospodarowaniu terenu bez jakiegokolwiek dodatkowego kwalifikatora tego zagospodarowania, w rodzaju np. planowanego zagospodarowania, racjonalnego zagospodarowania lub temu podobnego. Nie jest więc istotne, czy właściciel, użytkownik lub zarządca sąsiedniej nieruchomości kiedykolwiek chociażby rozważałby sposób zagospodarowania nieruchomości, który będzie na skutek budowy obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości ograniczony. Zatem, nie jest istotne, czy skarżąca zamierza kiedykolwiek zagospodarować swoją nieruchomość w wyżej określonych odległościach od granicy z działką nr [...] poprzez postawienie budynków odpowiadających parametrom wskazanym w § 271 ust. 2, ust. 4 lub ust. 5 Warunków technicznych.
19. 19. Moim zdaniem z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że przyjęcie, iż występuje obszar oddziaływania obiektu w znaczeniu określonym w tym przepisie jest niezależne także od aktualnego sposobu zagospodarowania terenu. Powołany przepis jest tak sformułowany (przede wszystkim poprzez użycie słowa "zagospodarowanie" bez dodatkowych określeń), że przy ocenie, czy sąsiednia nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu nie można wykluczyć zmiany zagospodarowania terenu, jakkolwiek nieracjonalna ona by nie była. Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w celu określenia obszaru oddziaływania projektowanych obiektów budowlanych rozważał ich oddziaływanie na istniejącą na sąsiedniej działce zabudowę, co w świetle literalnego brzmienia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie jest konieczne. Ograniczenia w zagospodarowaniu terenu ze swej istoty dotyczą przyszłości. Nie zachodzą ograniczenia w określonym sposobie zagospodarowania, gdy taki sposób zagospodarowania został już zrealizowany. Takie postępowanie (analizowanie aktualnej zabudowy) jest jednak uzasadnione, gdyż w świetle art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie można wykluczyć zagospodarowania terenu polegającego na zburzeniu dotychczasowego budynku i postawienia w to miejsce nowego o takich samych parametrach. Reasumując należy stwierdzić, że dla oceny, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie ma znaczenia, czy w aktualnym stanie zagospodarowania jej nieruchomości jest możliwe postawienie dodatkowego obiektu w wyżej wskazanych (punkt 17) odległościach od granicy sąsiedniej nieruchomości. Niemniej zauważyć należy, że z ustaleń organu administracji (punkt 7) wynika, że aktualnie budynek usytuowany na działce skarżącej znajduje się w odległości co najmniej 8 m od granicy działki, na której ma być wybudowany projektowany budynek. Między tym budynkiem, a granicą sąsiedniej nieruchomości jest więc wystarczająco dużo wolnej przestrzeni, aby zagospodarować ten teren poprzez postawienie obiektu spełniającego parametry określone w § 271 ust. 2, ust. 4 lub ust. 5 Warunków technicznych, nawet uwzględniając wyłączenie spod zabudowy pasa o szerokości 3 m bezpośrednio przy granicy działki.
20. 20. W świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie ma żadnego znaczenia, czy projektowany obiekt budowlany został usytuowany zgodnie z przepisami prawa. W świetle powołanych przepisów nieuzasadnione jest postępowanie polegające na tym, że w celu określenia obszaru oddziaływania obiektu ocenia się, czy projektowany obiekt budowlany jest usytuowany zgodnie z przepisami, w szczególności z przepisami Warunków technicznych. W związku z tym zawarte w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. określenie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu (stanowiące wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 20 ust. 1 pkt 1c oraz art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego) jest oczywiście wadliwe, gdyż opiera się na ocenie tego, czy usytuowanie projektowanego budynku jest zgodne z przepisami Warunków technicznych, zamiast na rozważeniu, czy sposób usytuowania projektowanego obiektu, w kontekście przepisów odrębnych, w tym przepisów Warunków technicznych, ale nie wyłącznie, spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, w otoczeniu projektowanego obiektu (punkt 2).
21. 21. Jak powiedziałem (punkt 13), w rozpoznawanej sprawie dla jej rozstrzygnięcia wystarczające było literalne odczytanie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jednakże można też było posłużyć się innymi regułami wykładni. Uważam, że art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 powinien być wykładany i stosowany w taki sposób, aby nie rozszerzać jego zakresu zastosowania. Zawarta w powołanych przepisach koncepcja strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest odstępstwem od szerokiego ujęcia strony postępowania administracyjnego wynikającego z art. 28 k.p.a. W związku z tym, jako unormowanie szczególne powołane przepisy nie powinny być stosowane rozszerzające. Także w razie wątpliwości, co do zakresu obszaru oddziaływania i co za tym idzie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, powinno się wybierać rozwiązanie zapewniające szerszy udział w takim postępowaniu właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości sąsiednich. Przyznanie określonemu podmiotowi statusu strony postępowania administracyjnego bezpośrednio przekłada się na zapewnienie prawa do sądu (rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny), zaś w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę udział w tym postępowaniu ma z reguły związek z prawem własności nieruchomości. Wobec tego wykładnia prowadząca do zapewnienia udziału właściciela nieruchomości w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę jest wykładnią prokonstytucyjną, gdyż poszerza prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz ochronę prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji).
22. 22. Uwzględniając powyższe uważam, że zaskarżona przed Sądem pierwszej instancji decyzja administracyjna została podjęta z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz § 271 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 Warunków technicznych, a także art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
23. 23. Ponadto w mojej ocenie organ odwoławczy naruszył art. 7 oraz art. 8 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy powinien był uwzględnić postępowanie projektantów, którzy nie tylko sporządzili wadliwą informację o obszarze oddziaływania projektowanego obiektu (punkt 20), ale także sprzecznie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym kwestionowanym przez skarżącą pozwoleniem na budowę nie ujęli usytuowania, obrysu i układu wszystkich istniejących obiektów budowlanych, a zwłaszcza pominęli znaczną część nieruchomości skarżącej i znajdujący się na tej nieruchomości budynek (punkt 2). Nie można wykluczyć, że uwzględnienie tych okoliczności, bezpośrednio związanych z kwestią stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, doprowadziłoby organ odwoławczy do odmiennych wniosków. Jest to tym bardziej prawdopodobne, że Wojewoda [...] uznał za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. nie tylko skarżącą, ale szereg innych osób (punkt 5). Ta ostatnia okoliczność wskazuje, że nawet dla organów administracji kwestia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu nie była jednoznaczna. Zatem istniejące w tym zakresie wątpliwości powinny być usunięte w drodze wykładni prokonstytucyjnej (punkt 21). To stanowi o naruszeniu art. 7 k.p.a., który nakazuje organowi administracji z urzędu podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, wynika z tego, że w okolicznościach sprawy postępowanie organu odwoławczego mogło zasadnie podważyć zaufanie skarżącej do władzy publicznej. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na to, że Wojewoda [...] po rozpoznaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r., z licznym udziałem stron postępowania, przyjął, iż doszło do naruszenia ustaleń planu miejscowego, lecz w sposób, który nie był rażący (punkt 4). Wobec tego decyzja organu odwoławczego, który po wniesieniu odwołania przez skarżącą uchyla decyzję organu pierwszej instancji i umarza postępowanie pierwszej instancji, może być odbierana jako próba uchylenia się od zagadnienia dotyczącego ważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo wątpliwości skarżącej co do słuszności postępowania organu odwoławczego może potęgować to, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. kwestia ważności decyzji administracyjnej w przypadku każdej podstawy nieważności może być zbadana przez organ administracji z urzędu. W tych okolicznościach jestem przekonany, że merytoryczna decyzja organu odwoławczego, w której wyjaśniono by, czy w ogóle doszło do naruszenia ustaleń planu miejscowego, a jeżeli tak, że nie było to rażące naruszenie, miałaby większe szanse na akceptację skarżącej, niż uniknięcie tego zagadnienia poprzez przyjęcie, że skarżąca nie była legitymowana do żądania stwierdzenia nieważności, mimo tego, że szereg okoliczności, w tym postępowanie organu administracji pierwszej instancji, wskazywały, że jest inaczej.
24. 24. Zdaję sobie sprawę, że skarżąca w rozpoznawanej sprawie uzasadniając swoją legitymację do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r., a więc jej interes prawny, stanowiący podstawę uznania jej za stronę postępowania, zarówno tego, w którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, jak i tego, które miało dotyczyć stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie powoływała się na wskazane przeze mnie przepisy Warunków technicznych. Nie powołała się na te przepisy ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Moim zdaniem nie ma to wpływu na wynik sprawy, gdyż organy administracji były zobowiązane niezależnie od twierdzeń skarżącej ustalić, czy jest ona legitymowana do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki obowiązek organów wynika chociażby z art. 7 k.p.a., w którym stanowi się m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu podejmują wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie ulega wątpliwości, że zarówno w interesie społecznym, jak i skarżącej było to, aby ocenić, czy decyzja o pozwoleniu na budowę, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie można też pomijać tego, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może być wszczęte zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.) oraz że także podanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie musi, w myśl ogólnej zasady wynikającej z art. 63 § 2 k.p.a., zawierać uzasadnienia. Fakt, że skarżąca także w postępowaniu administracyjnym była reprezentowana przez radcę prawnego nie ma w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego znaczenia.
25. 25. Z tego powodu (punkt 24) nie ma w mojej ocenie w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia, że skarżąca uzasadniając swój interes prawny powoływała się na art. 140 i art. 144 k.c. oraz że powołując się na te przepisy nie wykazała skutecznie, co przyznaję, iż wynikać będą z nich ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości, takie jakich wymaga art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgadzam się z większością składu, że "art. 140 i 144 k.c. nie mogą stanowić samoistnej podstawy wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego". Podkreślam jednakże, że powołane przepisy w powiązaniu z innymi przepisami (a więc nie "samoistnie") mogą stanowić podstawę wyznaczenia tego obszaru. Zgodnie z art. 140 zdanie pierwsze k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Z kolei stosownie do art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jedną z ustaw określających granice korzystania z rzeczy, jaką jest nieruchomość, jest ustawa o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, z której art. 6 ust. 1 wynika bardzo jasno, że także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie można więc wykluczyć ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w oparciu o art. 140 k.c., art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i konkretny przepis obowiązującego planu miejscowego. Konieczne jednak byłoby wskazanie takiego przepisu planu miejscowego, który by z istnieniem określonego obiektu budowlanego łączył ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości w jego otoczeniu. Jeżeli zaś chodzi o art. 144 k.c. to wskazać należy, że dotyczy on przede wszystkim materialnych immisji pośrednich, do których zalicza się m.in. wytwarzanie cieczy, pary, dymu, pyłu, gazów, ciepła, hałasów, spalin, zapachów, wstrząsów. Tego rodzaju materialne immisje pośrednie nie są obojętne dla sytuowania budynków, w szczególności z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, o czym świadczy § 11 Warunków technicznych. Zatem, nie można też wykluczyć ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w oparciu o § 11 Warunków technicznych, a więc w związku z oddziaływaniami, których dotyczy także art. 144 k.c. Będzie tak wówczas, gdy projektowany obiekt będzie źródłem takich materialnych immisji pośrednich, które w świetle § 11 Warunków technicznych stanowić będą podstawę zakazu usytuowania w ich zasięgu budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi lub – co ważne – podstawą dopuszczenia usytuowania pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu określonego w przepisach szczególnych.
26. 26. Uwzględniając powyższe uważam, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia był zgodny z prawem, co w świetle art. 184 p.p.s.a. uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej.