Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 515/12, uchylił zaskarżone postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm. - dalej jako u.p.e.a.), nałożył na U. C. grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję letniskową, wynikającego z decyzji PINB w Kościerzynie z dnia [...] marca 2001 r., utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2002 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że upomnieniem z dnia 21 lipca 2005 r. wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Następnie tytułem wykonawczym z dnia [...] sierpnia 2011 r. wszczął postępowanie egzekucyjne. Wysokość grzywny w celu przymuszenia ustalił na podstawie art. 121 § 1, § 2 i § 4 u.p.e.a. na kwotę 10.000 zł, tj. w maksymalnej wysokości mając na uwadze, że zobowiązana nie wykonała ciążącego na niej obowiązku przez 11 lat. Organ podkreślił, że grzywna nie jest karą, ale środkiem przymusu. Wykonując nałożony obowiązek zobowiązana uniknie konieczności jej zapłaty. Organ podkreślił przy tym, że zobowiązany powinien wykonać nakaz rozbiórki niezwłocznie, a organy nadzoru budowlanego powinny dążyć do jak najszybszego wyegzekwowania tego obowiązku. Z tej też przyczyny, w ocenie organu, nakładanie grzywny o mniejszej wartości wydaje się nieefektywne i niecelowe.
Na powyższe postanowienie U. C. wniosła zażalenie, w którym zwróciła się o zawieszenie wykonania czynności egzekucyjnej – kary grzywny, gdyż utrzymuje się jedynie z emerytury w wysokości 600 zł, z czego 150 zł wydaje na leki. Wskazała także, że konieczność uiszczenia grzywny pozbawi ją możliwości zgromadzenia środków koniecznych do wykonania nakazu rozbiórki.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu, wobec niewykonania ciążącego na zobowiązanej obowiązku organ pierwszej instancji był zobligowany nałożyć grzywnę w celu przymuszenia. Organ odwoławczy podzielił więc stanowisko organu pierwszej instancji, że nałożenie grzywny w maksymalnej możliwej wysokości jest zasadne z uwagi na upływ czasu od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (12 lat) oraz na konieczność spowodowania jak najszybszego wykonania nałożonego obowiązku. Podniósł również, że kwestionowanie przez skarżącą decyzji o odmowie odroczenia terminu rozbiórki w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie ma wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne, gdyż podstawę prawną rozbiórki stanowi decyzja z dnia [...] marca 2001 r.
Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniosła U. C. Skarżąca wskazała, że na dzień dzisiejszy nie posiada środków na wykonanie rozbiórki, a sama tego dokonać nie może, gdyż jest osobą starszą i schorowaną.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, jak też postanowienia organu pierwszej instancji Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. poprzez wydanie postanowień z naruszeniem art. 121 § 2 u.p.e.a. polegającym na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez ustalenie wysokości nałożonej na skarżącą grzywny w dowolny sposób.
Sąd zauważył, że art. 121 u.p.e.a. jest tzw. przepisem "wymiarowym", gdyż wskazuje wysokość grzywny w określonych sytuacjach. Przy czym zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie art. 121 § 2 u.p.e.a., każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Brak określenia w powyższym przepisie dolnej granicy grzywny powoduje, że ustalenie wysokości grzywny zależy każdorazowo od uznania organu. Nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z niej obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.
Zdaniem Sądu przy ustalaniu wysokości grzywny należy więc ocenić sytuację materialną osoby, której ją się wymierza, w tym jej indywidualne cechy, zachowanie się i następstwa takiego, a nie innego postępowania tej osoby. Należy również pamiętać o roli jaką ma spełnić ten środek w danej sytuacji.
Tymczasem, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, z treści uzasadnień zaskarżonych postanowień nie wynika aby organy egzekucyjne w zakresie wyboru środka egzekucyjnego (grzywny) przeprowadziły jakiekolwiek postępowanie co do ustalenia dochodów skarżącej, jak też kosztów przymusowej rozbiórki przedmiotowego domku letniskowego, pomimo, że istotne znaczenie ma tu właśnie koszt wykonania nałożonego obowiązku. Sąd stwierdził więc, że brak wyjaśnienia powyższych kwestii wiąże się z naruszeniem przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. To z kolei powoduje konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień.
Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez pełnomocnika skarżącej kwestii zależności pomiędzy rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku o odroczenie wykonania rozbiórki a postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki, Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska, że kwestia odroczenia stanowiła zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia grzywny. Sąd wskazał, że oba rozstrzygnięcia są następstwem funkcjonowania w obrocie prawnym wykonalnego nakazu rozbiórki, podstawy prawne odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki zgodnie z przepisami prawa budowlanego są niezależne od reguł determinujących postępowanie w ramach egzekucji nałożonego obowiązku. Tak więc do momentu wydania rozstrzygnięcia o odroczeniu wykonania rozbiórki czynności egzekucyjne mogą się toczyć.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu egzekucyjnym przy ustalaniu wysokości grzywny sytuacji finansowej zobowiązanego,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu egzekucyjnym przy ustalaniu wysokości grzywny kosztów rozbiórki obiektu w sytuacji gdy okoliczności sprawy, a w szczególności przeszło dwunastoletni okres uchylania się przez zobowiązaną od realizacji nałożonego obowiązku uzasadnia ustalenie grzywny w maksymalnej dopuszczalnej wysokości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jak i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do badania sytuacji finansowej zobowiązanego w toku postępowania o nałożenie grzywny w celu przymuszenia do przeprowadzenia rozbiórki obiektu budowlanego, gdyż obowiązek taki nie wynika z treści art. 121 § 2 u.p.e.a. Skoro więc ustawodawca nie przewidział takiego obowiązku, to organy nadzoru budowlanego nie posiadają instrumentów, które pozwoliłyby im na weryfikację sytuacji materialnej zobowiązanego. W tej sytuacji, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nietrafiony jest także zarzut niezbadania przez organy kosztów przymusowej rozbiórki, zwłaszcza gdy skarżąca od przeszło 12 lat uchyla się od wykonania nałożonego na nią obowiązku, a wykonując obowiązek rozbiórki może uniknąć płacenia grzywny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty kasacyjne sprowadzają się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez niezasadne zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu egzekucyjnym przy ustalaniu wysokości grzywny sytuacji finansowej zobowiązanego, czy też kosztów rozbiórki obiektu w sytuacji wieloletniego uchylania się zobowiązanej od realizacji nałożonego na nią obowiązku.
Ustosunkowując się do powyższych zarzutów podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia [...] maja 2012 r. o nałożeniu na U. C. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł z powodu uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję letniskową, wynikającego z decyzji PINB w Kościerzynie z dnia [...] marca 2001 r., utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2002 r.
Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. A zatem z brzmienia powyższego przepisu wynika, że regulacja ta jest logicznym rozwinięciem unormowania zawartego w art. 1 tej ustawy z którego wynika, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Czym innym jest jednak wymierzenie grzywny jako takiej, gdzie organ egzekucyjny pozbawiony jest możliwości wyboru i grzywnę musi wymierzyć, a czym innym jest wysokość tego środka egzekucyjnego.
Jak wskazano powyżej orzeczona zaskarżonym postanowieniem grzywna w celu przymuszenia została nałożona, aby wyegzekwować wymagalny obowiązek rozbiórki domku letniskowego, czyli wykonanie czynności, o których mowa w art. 119 § 1 u.p.e.a. Egzekucja ta dotyczy więc obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, niestanowiącego budynku, dlatego zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. Wskazane przepisy w dacie nakładania grzywny w celu przymuszenia dawały organowi egzekucyjnemu możliwość jednokrotnego wymierzenia osobie fizycznej grzywny w celu przymuszenia z zastrzeżeniem, że wymierzona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł.
Jednocześnie w art. 121 § 5 u.p.e.a. ustawodawca, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, określił sposób obliczania kwoty grzywny pozbawiając organ egzekucyjny jakiegokolwiek wyboru. Tak więc brzmienie przepisu art. 121 § 2 u.p.e.a. i dodatkowo zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy (co ma miejsce w przypadku § 5), organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 510/2005 i z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 813/11).
W konsekwencji organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien uzasadnić dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego byłoby pozbawione w tej części kontroli sądu. Zatem organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji powinien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego (w konkretnym przypadku przedmiot, którego nakaz rozbiórki dotyczy), obowiązek jednokrotnego wymierzenia grzywny, a także jej górną granicę. Chodzi bowiem o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej – był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wynika to również z przepisu art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych - środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
O wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może natomiast decydować tylko i wyłącznie okoliczność długoletniego niewykonywania nałożonego obowiązku. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel takie czynności podjął w 2005 r. wysyłając do zobowiązanej upomnienie, a następnie dopiero w 2011 r. doręczył tytuł wykonawczy wszczynając postępowanie egzekucyjne. Tym samym również organ przez wiele lat od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę nie podejmował odpowiednich działań zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego. A zatem okoliczność wieloletniego niewykonywania decyzji nakazującej rozbiórkę, choć powinna być wzięta pod uwagę przy ustalaniu wysokości grzywny, to jednak w kontekście opieszałości organu, nie może być jedyną przesłanką wymiaru grzywny w maksymalnej, dopuszczalnej wysokości. Grzywna w celu przymuszenia nie jest bowiem karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się.
Ustalenie więc przez organ egzekucyjny wysokości grzywny mającej przymusić zobowiązaną do wykonania ciążącego na niej obowiązku powinno być poprzedzone uprzednim zbadaniem okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu rodzaju obiektu, którego dotyczyła rozbiórka (w tym przypadku domku letniskowego).Tymczasem zarówno w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej, jak i drugiej instancji, jak słusznie zauważył Sąd w zaskarżonym wyroku, nie ma jakiegokolwiek bliższego odniesienia się do powyższych kwestii, poza wskazaniem na długotrwałe uchylanie się od nałożonego obowiązku.
Zauważyć należy ponadto, że z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem przymuszającym do wykonania obowiązku i nie ma charakteru represyjnego. Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej ma skłonić zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. Nie chodzi zatem o to żeby zobowiązany zapłacił grzywnę, ale żeby wykonał nałożony obowiązek (por. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1140/04 i z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04). Powyższe wyroki zostały w wyroku Sądu pierwszej instancji nieprawidłowo powołane jako uzasadniające zasadność ustalania dochodów skarżącej, a zatem badania możliwości finansowych zobowiązanego. Uchybienie powyższe nie miało jednak wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.