Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1167/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 4 maja 2020 r. nr SKO.430.458.40.2020 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wójt Gminy Święciechowa decyzją z 2 marca 2020 r. odmówił I. Z. (inwestor) ustalenia warunków zabudowy dla budowy dwudziestu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budowy zbiornika bezodpływowego na ścieki oraz budowy studni na działce nr [...] położonej w obrębie [...]. Po rozpoznaniu odwołania inwestora, decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie utrzymało w mocy decyzję Wójta. W uzasadnieniu wskazano, że nie zostały spełnione warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.). Nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, bowiem w całym obszarze analizowanym znajduje się jedynie 5 działek, leżących na skraju tego obszaru, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Planowana inwestycja została usytuowana w połowie drogi pomiędzy zabudową wsi X. oraz zabudową wsi Y. Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko Wójta co do tego, że inwestor pomimo wezwania nie przedłożył map, na których mieściłby się w całości obszar analizowany.
Dalsze wzywanie inwestora do nadesłania tych map organ uznał za niecelowe, nie przyczyniłoby się bowiem do wydania odmiennej decyzji, pozytywnej dla inwestora. Organ powołał się również na brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających zapewnienie dostarczania wody dla planowanej inwestycji. We wniosku wskazano jedynie, że zaopatrzenie planowanej inwestycji odbywać się będzie z indywidualnego ujęcia wody. Inwestor nie przedstawił jednak dokumentacji, z której wynikałoby, że na terenie planowanej inwestycji występują źródła wód podziemnych w odpowiedniej ilości i jakości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego inwestor zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 80 k.p.a., podnosząc, że planowana inwestycja spełnia warunki określane mianem zasady dobrego sąsiedztwa, a także warunki związane z uzbrojeniem terenu w zakresie ujęcia wody. Wskazano, że inwestor przedstawił kartę studni stanowiącej mienie gminne, która świadczy o tym, że w pobliżu planowanej inwestycji występują złoża wodonośne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji przeprowadzona przez organy analiza urbanistyczna dotknięta jest istotną wadą i nie może stanowić miarodajnej podstawy do ustalenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu na objętym nią obszarze. Brak jest bowiem kompletu map obejmujących cały obszar poddany tej analizie. Sąd uznał jednak, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Z akt wynika, że w rejonie działki inwestycyjnej nie ma sieci wodociągowej, inwestor wskazał we wniosku, że zaopatrzenie w wodę nastąpi z własnych ujęć - 20 studni, nie wykazał jednak, że taki sposób zaopatrzenia w wodę jest możliwy i wystarczający dla tego zamierzenia budowlanego.
Skargę kasacyjną złożył I. Z., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na wydaniu tego wyroku w odniesieniu do nieruchomości, która ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, a nadto co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na uznaniu, że przedłożony przez skarżącego dokument w postaci karty studni nie stanowi dowodu "wystarczającego uzbrojenia" nieruchomości w zakresie dostaw wody w sytuacji, gdy dokument ten zawiera informacje dotyczące profilu geologicznego i umiejscowienia zwierciadła wody podziemnej dla miejscowości Y. i jej okolic, także dla działki objętej wnioskiem, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Pismem z dnia 27 maja 2022 r. uzupełniono skargę kasacyjną. Do pisma załączono dokument: "Sprawozdanie z badań geofizycznych - elektrooporowych - Badania geofizyczne dla oceny możliwości budowy ujęcia wody w rejonie miejscowości Y." sporządzony przez H. sp. z o.o. z siedzibą w P. na okoliczność istnienia korzystnych warunków dla dokonania odwiertów studni, a tym samym możliwości zabezpieczenia dostaw wody do planowanych budynków na poziomie porównywalnym do zabudowanych terenów w Y. lub X. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w wyznaczonym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje jednoznacznie jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania - w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - powstawanie nowej zabudowy (za wyjątkiem inwestycji celu publicznego) uzależnione jest od uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o zasadę kontynuacji (dobrego sąsiedztwa). Zasada powyższa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.
Celem tego uregulowania jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W cytowanym przepisie ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy.
W odniesieniu do argumentów skargi kasacyjnej wskazujących na wagę prawa do korzystania z nieruchomości i zasady wolności zagospodarowania terenu, podkreślić należy również, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeku cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zarówno zasada ochrony prawa własności, jak i wyrażona w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, zasada wolności zagospodarowania terenu nie mają zatem charakteru absolutnego i nie mogą prowadzić do wypaczenia sensu zasady dobrego sąsiedztwa (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r. II OSK 3618/19, a także Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 12, s. 354-356).
Z akt niniejszej sprawy wynika w sposób oczywisty, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie została spełniona. Bezsporne jest bowiem, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy leży w połowie odległości między wsią Y. i wsią X. Jest otoczona terenami rolnymi i leśnymi, niezabudowanymi. Działki zabudowane (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) znajdują się jedynie na skraju wyznaczonego obszaru analizowanego, są oddalone od planowanej inwestycji o ponad 1,2 km i stanowią najbardziej oddalone zabudowania od zwartej zabudowy wsi Y. Okoliczności te wynikają z akt sprawy, w szczególności z mapy wygenerowanej z Systemu Informacji Przestrzennej (k. 217 akt adm.), na której zaznaczono - w całości - obszar analizowany, rozciągający się w promieniu 1212 m od granic działki czy wyników analizy funkcji i cech zabudowy - załącznik nr 2 do decyzji I instancji - k. 355-36 akt adm.
Nie zostały zakwestionowane na żadnym etapie postępowania przez inwestora. W tym stanie rzeczy zabudowa działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy prowadziłaby w sposób oczywisty do niekontrolowanego rozproszenia zabudowy mieszkaniowej na tereny rolne i leśne, znajdujące się pomiędzy dwiema wsiami.
Sąd pierwszej instancji błędnie skoncentrował się na samych formalnych brakach analizy urbanistyczno-architektonicznej (nadesłane przez inwestora kopie mapy zasadniczej nie obejmowały całego analizowanego obszaru) i uznał, że braki w tym zakresie nie pozwalają na ustalenie cech zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiotowym obszarze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego materiały zgromadzone w aktach niniejszej sprawy oraz okoliczności niebudzące wątpliwości i niesporne między stronami (wymienione wyżej) pozwalają na ocenę, że zasada dobrego sąsiedztwa nie została spełniona. Niewłaściwie przeprowadzona analiza z uwagi na nieprzedstawienie przez wnioskodawcę prawidłowych map, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa, może stanowić podstawę do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli z innych okoliczności wynika bezspornie niespełnienie tej przesłanki.
Już pobieżna analiza miejsca planowanej inwestycji wskazuje na ponad 1000-metrowe oddalenie od zwartej zabudowy wsi w terenie całkowicie pozbawionym uzbrojenia zwłaszcza z uwagi na to, że planowana inwestycja dotyczy budowy 20 budynków jednorodzinnych, a więc właściwie budowy osiedla domków jednorodzinnych.
Co do braku spełnienia kolejnej przesłanki uzyskania decyzji o warunkach zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował ustalenia faktyczne i ocenę prawną organów. Trafnie wskazano na brak podstaw do uznania, że planowane ujęcie wody zabezpieczy potrzeby dwudziestu budynków mieszkalnych jednorodzinnych pod względem ilościowym, a także czy woda w stanie pierwotnym będzie nadawała się do picia i przygotowania żywności lub innych celów domowych. Inwestor w toku postępowania administracyjnego i sądowego podnosił, że jest w stanie zapewnić dostawy wody na poziomie, na jakim są one zapewniane dla mieszkańców wsi Y. Powołał się m.in. na gminne ujęcie wody i jego parametry, które w jego ocenie świadczą o istnieniu wystarczających złóż wodonośnych na przedmiotowym terenie. Jednak nie odniósł się w ogóle do podanych już przez organ I instancji danych, z których wynikało, że gminne ujęcie wody wykazywało poważny deficyt.
Ujęcie to nie było wystarczające dla dotychczasowych odbiorców, a co dopiero dla nowych zamierzeń inwestycyjnych. Tym samym w sprawie nie została spełniona również przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.
Ponadto uzbrojenie terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy, to nie tylko zaopatrzenie w wodę, ale także przewody kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Jak wynika z akt sprawy Gmina nie planuje na tym terenie budowy sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej, albowiem koncentruje swoje środki i plany na obszarach objętych miejscowymi planami zagospodarowania terenu. Trafnie organ powołuje się na treść art. 1 ust. 4 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem organy przy lokalizacji nowej zabudowy powinny dążyć do jej sytuowania na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej a na innych obszarach wyłącznie wtedy gdy nie ma dostatecznej ilości terenów na zwartej strukturze, przy czym w pierwszej kolejności na obszarach najlepiej przygotowanych do zabudowy, a więc wyposażonych w infrastrukturę techniczną. Jak wynika z analizy funkcji i cech zabudowy stanowiącej załącznik do decyzji na terenie gminy jest sporo działek budowlanych objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W konsekwencji powyższego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., bowiem inwestor nie składał w toku postępowania sądowego żadnych wniosków dowodowych.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.