Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 513/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. G. na postanowienie [.]. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] maja 2016 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
[..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[..]WINB") postanowieniem z dnia [..] maja 2016 r. po rozpatrzeniu zażalenia.B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. (dalej "PINB") z dnia [..] marca 2016 r., nr [..] zobowiązujące E. Z.B., E. B. i E.B. do przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2016 r. ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [.] położonej przy ul. [..] w R. – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że PINB w m. R. zawiadomieniem z dnia 2 października 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego budynków usytuowanych na działce nr ew. [..] położonej przy ul. [..] w R. W trakcie przeprowadzonych w dniu 25 listopada 2013 r. oględzin stwierdzono, że budynek mieszkalno-usługowy i budynek gospodarczy na działce przy ul. [..] znajdują się w złym stanie technicznym. Od strony działki przy ul. [..] ściany tych obiektów są popękane (pęknięcia na całej wysokości ściany), kominy nadają się do przemurowania. W górnej części mur jest rozwarstwiony i odchylony od pionu. Obróbki blacharskie są zniszczone i dziurawe.
W związku z powyższymi ustaleniami postanowieniem z dnia [..] marca 2016 r. PINB w R. zobowiązał współwłaścicieli budynku do przedłożenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego ww. budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [.]. przy ul. [..] w R. W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie organ powiatowy w sposób wyraźny wskazał na istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku gospodarczego. Dokonane oględziny nie pozwoliły na pełną ocenę stanu technicznego budynku, wzrokowa ocena dokonana podczas oględzin uniemożliwia skuteczne przerzucenie na organ nadzoru budowlanego zajęcia wiążącego stanowiska co do stanu technicznego bez uzyskania stosownej dokumentacji sporządzonej przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę w zakresie budownictwa.
Odnosząc się natomiast do zażalenia E. B. organ II instancji wskazał, że organ powiatowy wykazał uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku, jednakże nie mógł sam dokonać pełnej oceny tego stanu na podstawie przeprowadzonych oględzin, gdyż wymaga ona specjalistycznej wiedzy fachowej.
Skargę na powyższe postanowienie złożył P. G. jako następca prawny E. B., wskazując między innymi, że w dniu [...] 2016 r. nabył wraz z J. G. od E.B. jego udział we współwłasności nieruchomości na której posadowiony jest przedmiotowy budynek gospodarczy.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego oględziny ww. budynku doprowadziły do ustalenia nieprawidłowości polegających m.in. na popękaniu, odchyleniu od pionu i rozwarstwienia ścian zewnętrznych. Stąd należało podzielić ocenę organów nadzoru budowlanego, że powyższe ustalenia wypełniają dyspozycję art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.- dalej Pr. bud.) uprawniającą organy nadzoru budowlanego do uzyskania ekspertyzy w odniesieniu do stanu technicznego budynku celem określenia możliwych dalszych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że skarżący nabył tytuł prawny do nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży potwierdzonej aktem notarialnym z dnia [..] maja 2016 r. W jego treści są zawarte informacje odnośnie postanowień organów nadzoru budowlanego co do zobowiązania współwłaścicieli wykonania ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego ww. budynku, a więc skarżący w dacie zawierania powyższej umowy miał wiedzę i świadomość co do obciążeń związanych z nabyciem przedmiotowej nieruchomości. Skarżący jako następca prawny E.B. stał się zobowiązany do wykonania obowiązku nałożonego przez organy nadzoru budowlanego. Powyższe wynika z art. 61 w związku z art. 81c ust. 2 Pr. bud., stosownie do którego na właścicielu, zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym, co oznacza, że to ww. są odpowiedzialni za stan obiektów budowlanych i ponoszą konsekwencje zaniedbań.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł osobiście będący radcą prawnym P. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 10 pkt 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłowe skierowanie postanowienia II instancji do osoby nie będącej stroną, tj. E. B., który utracił status strony z dniem podpisania umowy sprzedaży i wydanie postanowienia bez możliwości wypowiedzenia się i udziału stron postępowania, tj. P. G. i J. G., którzy status strony nabyli w dniu [..] maja 2016 r., a więc przed dniem [..] maja 2016 r., kiedy to wydano postanowienie będące przedmiotem kontroli Sądu,
- 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 81 c ust. 2 Pr. bud. poprzez błędną wykładnię i uznanie konieczności wykonania ekspertyzy technicznej,
- II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
- 1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie nieważności postępowania jaka zaistniała na etapie wydawania postanowienia przez organ II instancji,
- 2. art. 145 pkt § 1 ust. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności wydanego postanowienia w sytuacji, gdy w sprawie nie brały udziału prawidłowe strony postępowania,
- 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez nie umożliwienie stronom P.G. i J.G. wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie wyroku i decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowego, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Zauważyć jednakże należy, iż związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, publ. ONSAiWSA 2013/1/8).
Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 151 P.p.s.a. w zw. z. z art. 28 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz przepisów prawa procesowego, to jest art. 10 § 1 K.p.a.
Zauważyć w tym miejscu należy, iż choć w zarzucie skargi kasacyjnej wskazano na zaaprobowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 pkt 1 K.p.a., to jednak na tle ugruntowanej w europejskiej kulturze prawnej zasady falsa demonstratio non nocet Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż autor skargi kasacyjnej zamierzał powiązać zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji z naruszeniem przepisu art. 10 § 1 K.p.a. Powyższe wynika bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej, a rekonstrukcji zakresu zaskarżenia objętego skargą kasacyjną należy dokonywać zatem zarówno na podstawie jej petitum, jak i uzasadnienia, które stanowi integralną część skargi. Stanowisko to jest także zgodne z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Istota występującego w sprawie uchybienia organu administracji II instancji, sprowadzała się do rozpoznania w dniu [..] maja 2016 r. środka zaskarżenia pochodzącego od podmiotu, który w dniu [..] maja 2016 r. utracił przymiot strony postępowania, albowiem wyzbył się na rzecz skarżącego kasacyjnie i J. G. udziału w prawie własności obejmującym między innymi budynek gospodarczy, co do którego nałożono na właścicieli będący przedmiotem postępowania obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2016 r. ekspertyzy dotyczącej jego stanu technicznego.
Zauważyć zaś trzeba, iż zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.
Powyższe oznacza – jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, iż z dniem [..] maja 2016 E.z B. utracił przymiot strony postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia budynku, którego przestał być współwłaścicielem, a jednocześnie przymiot ten zgodnie z art. 28 K.p.a. w zw. z. art. 30 ust. 4 K.p.a. uzyskali P. G. i J. G., czyich interesu prawnego wiążącego się z koniecznością wykonania powyższego obowiązku dotyczyło zaskarżone zażaleniem postanowienie organu I instancji.
Powyższe oznacza, że trafne są wywody skarżącego kasacyjnie, iż z jednej strony postanowienie organu II instancji, który jest przecież organem orzekającym merytorycznie w sprawie, skierowane zostało do osoby nie będącej już stroną w sprawie – to jest E. B., a jednocześnie zapadło z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. w stosunku do P. G. i J. G., którym nie zapewniono możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Wobec faktu, iż E. B. niezwłocznie po dokonaniu sprzedaży udziału we współwłasności nieruchomości powiadomił o tym organy nadzoru budowlanego pismem nadanym w placówce Poczty Polskiej nie sposób przypisać P. G. i J.G. winy w braku udziału w postępowaniu i to niezależnie od faktu, że powyższe powiadomienie dotarło do organu II instancji już po rozpoznaniu zażalenia w dniu [..] maja 2016 r.
Nie są tym zakresie trafne wywody Sądu I instancji, iż skarżący jako następca prawny E. B. stał się zobowiązany do wykonania obowiązku nałożonego przez organy nadzoru budowlanego, albowiem obowiązek ten nie był jeszcze skutecznie nałożony, skoro nakładające go postanowienie nie było ostateczne. Co za tym idzie nie doszło do przejścia obowiązku, o jakim mowa w art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), a jedynie do wstąpienia nowych stron do będącego w toku postępowania administracyjnego.
Jednocześnie wskazać wyraźnie należy na specyfikę kontrolowanej sprawy wyrażającą się tym, że postanowienie organu I instancji skierowane zostało do trojga współwłaścicieli nieruchomości, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek gospodarczy, to jest E. B., E. B. i E. B., spośród których zażalenie wywiódł jedynie E.B., który jednakże przed rozpoznaniem przez [..]WINB tego środka zaskarżenia wyzbył się udziału we współwłasności nieruchomości na rzez skarżącego kasacyjnie i J. G. Rozpoznając to zażalenie organ II instancji orzekł jednakże nie tylko o prawach i obowiązkach wnoszącego zażalenie, lecz także pozostałych adresatów postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku gospodarczego, co wynika wprost ze sposobu skonstruowania rozstrzygnięcia postanowienia [..]WINB, a dodatkowo wskazuje na to okoliczność, że w zażaleniu generalnie zakwestionowano zaistnienie przesłanek, o jakich mowa w art. 81c ust. 2 Pr. bud., a nie nałożenie obowiązku na określoną osobę, a nadto właśnie do tego rodzaju argumentacji odnosił się organ.
Powyższe oznacza, że w stosunku do tych osób, to jest E. B. i E. B. nie zaistniała, uzasadniająca stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia w stosunku do nich, sytuacja skierowania orzeczenia do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, tym bardziej że obowiązek nakładany na podstawie art. 81 c ust. 2 Pr. bud. nie ma charakteru solidarnego, co oznacza, że teoretycznie może być nałożony odrębnie na poszczególne osoby, o jakich mowa w art. 81 c ust. tej samej ustawy.
Przypomnieć jednakże należy, że jak wynika z art. 141 § 1 K.p.a. postępowanie zażaleniowe może toczyć się jedynie w następstwie skargi uprawnionego podmiotu i nie może być zainicjowane przez organ z urzędu, a jednocześnie zgodnie z art. 137 K.p.a. w zw. z. z art. 144 K.p.a. podmiot, który złożył zażalenie, a więc i jego następca prawny, jest dysponentem tego środka zaskarżenia i może go skuteczności cofnąć. o ile nie prowadziłoby to do skutków wskazanych w art. 137 K.p.a. in fine.
W specyficznej sytuacji procesowej zaistniałej w kontrolowanej sprawie stwierdzone wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego dotyczące prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania na etapie postępowania przed organem rozpoznającym zażalenie (aczkolwiek co należy podkreślić niezawinione przez ten organ), rodziły konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, a nie stwierdzenia nieważności postanowienia w części w jakiej skierowano je do niebędącego w dacie orzekania przez ten organ stroną postępowania E. B. Takie rozstrzygnięcie wyeliminuje bowiem wszystkie skutki stwierdzonego naruszenia przepisów, to jest zapewni pominiętym w postępowaniu przed W[.].INB stronom możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu, łącznie z realizacją uprawnienia do ewentualnego cofnięcia środka zaskarżenia, a jednocześnie uniemożliwi wystąpienie sytuacji, gdy organ II instancji orzekałby o obowiązkach nakładanych na podstawie art. 81c ust. 2 Pr. bud. bez pochodzącego od strony postępowania środka zaskarżenia.
Stąd też na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 81 c ust. 2 Pr. bud. poprzez błędną wykładnię i uznanie konieczności wykonania ekspertyzy technicznej, uznając, iż na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne i sprowadzałoby się do zastąpienia organu II instancji przez Sąd w rozpatrzeniu sprawy i co za tym idzie czyniłoby pozornym załatwienie przez organ II instancji zażalenia z uwzględnieniem wymogów wynikających z ar. 10 § 1 K.p.a.
Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem I instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 1 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej oraz od skargi, a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem.