Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1150/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1398/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Ministra Zdrowia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarnego, zwany dalej "PWIS", nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 500 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniej córki O. S., urodzonej [...] 2014 r.

Organ I instancji wskazał, że I. S. nie zgłosiła się z dzieckiem na zaległe szczepienia i tym samym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, zwany dalej "PPIS", w B. w dniu 21 lipca 2015 r. wystosował do ojca upomnienie do wykonania obowiązku (wynikającego z ustawy) i poddania córki O. ur. [...] 2014 r. obowiązkowym podstawowym szczepieniom ochronnym przeciwko wirusowemu zapaleniu wątroby typu b, błonicy, tężcowi, krztuścowi, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b oraz ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis). Niepoddanie dziecka szczepieniom przeciwko chorobom zakaźnym stwarza zagrożenie dla zdrowia lub życia dziecka oraz innych osób z najbliższego otoczenia. W tych warunkach PWIS, jako organ egzekucyjny (na podstawie porozumienia zawartego 10 lutego 2014 r. z Wojewodą [...]), uprawniony był do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", grzywnę nakłada się w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. W przypadku osób fizycznych każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł. W ocenie PWIS, zastosowany środek egzekucji w postaci grzywny w kwocie 500 zł nałożonej na każdego z rodziców jest wystarczająco dolegliwy finansowo by przymusić zobowiązanego do realizacji ciążących na nim obowiązków określonych w tytule wykonawczym.

Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący.

Zaskarżonym postanowieniem Minister Zdrowia utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji wskazał na aspekty wynikające z praw pacjenta, jak również – przedstawiciela ustawowego, akcentując, że w przypadku obowiązkowych szczepień [art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2016 r. poz. 1866 ze zm.), zwanej dalej "ustawą szczepienną", oraz § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 849)], obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.

Ponadto wyjaśnił, że wierzycielem obowiązku w niniejszej sprawie jest PPIS w B., dlatego ten organ był uprawniony do skierowania do skarżącego jako zobowiązanego upomnienia i wystawienia tytułu wykonawczego. Natomiast organem egzekucyjnym jest [...] PWIS na podstawie ww. porozumienia zawartego w oparciu o art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 31 poz. 206). Dlatego Minister nie uznał zarzutu dotyczącego naruszenia art. 33 u.p.e.a. przez prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny.

W tych warunkach nie zyskał aprobaty zarzut zawarty w zażaleniu dotyczący naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. przez wydanie postanowienia w sytuacji nieistnienia obowiązku. Tej oceny nie zmienia, zdaniem Ministra, okoliczność, że dziecko skarżącego nie zostało poddane badaniu kwalifikacyjnemu do szczepienia (art. 5 pkt 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – Dz. U. z 2017 r. poz. 1793 ze zm.; § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia), ponieważ skarżący nie zgłosił się do lekarza ani na badanie, ani na szczepienie dziecka. To na opiekunie prawnym dziecka ciąży obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego.

W aktach brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwskazań zdrowotnych do zaszczepienia małoletniego dziecka. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż skarżący nie podejmował żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego.

Zatem słuszne było działanie PWIS polegające na wydaniu postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r., którym nałożył na skarżącego obowiązek wykonania szczepień u małoletniego dziecka.

Dlatego zarzut odnośnie niewykonalności obowiązku zaszczepienia dziecka z uwagi na niewykonanie badania kwalifikacyjnego do szczepień, w ocenie Ministra Zdrowia, stanowi wyłącznie polemikę w tym zakresie i nie może być uznany za zasadny, zatem nie można stwierdzić naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Dalej Minister wskazał, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy szczepiennej. Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Przepisy te określają wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Powyższe, zdaniem Ministra, nie potwierdza zarzuconego przez skarżącego naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. dotyczącego braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego nałożenia grzywny na skarżącego. Jak wynika z wyżej opisanych okoliczności dotyczących niewykonania badania kwalifikacyjnego i szczepień, kwestia ta została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto z akt przedmiotowej sprawy wynika (w tym doręczonego skarżącemu upomnienia z PPIS), że był on informowany o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, celem przymuszenia do wykonania ww. obowiązku. Powyższe okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy wydaniu postanowienia przez PWIS. Akta sprawy jednoznacznie wskazują, że skarżący nie wykonał u dziecka obowiązkowych szczepień. Również wcześniej nie wykonał badania kwalifikacyjnego, co wskazuje wyłącznie na uchylanie się od obowiązku szczepienia dziecka.

Następnie organ wyjaśnił, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a. we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Organ podkreślił, że wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Również za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 10 i art. 81 K.p.a. przez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i stanowisk w sprawie oraz możliwości zgłoszenia żądań i wniosków, co w jej opinii stanowi naruszenie podstawowego prawa strony. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. uzależniona jest bowiem od wykazania przez podnoszącego, że uchybienie organu pozbawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności, a skarżący nie wykazał, aby PWIS uniemożliwił mu dokonanie konkretnej czynności procesowej, zaś PPIS informował skarżącego o tym, iż w sytuacji niezaszczepienia dziecka zostanie wszczęte przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne.

Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 20 § 1 u.p.e.a., art. 29 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy szczepiennej; art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy szczepiennej oraz § 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień; art. 119 § 1 w zw. z art. 29 ust. 1 u.p.e.a.; art. 10 § 1 K.p.a., art. 81 § 1 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a.; art. 8 ust. 2 i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1398/18, oddalając skargę, przywołał treść art. 119, art. 121, art. 122, art. 33, art. 34, art. 1a pkt 12b u.p.e.a. i stwierdził, że skarżący sprawuje opiekę nad małoletnią córką, a więc spoczywa na nim odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy szczepiennej poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, ponieważ na osobach przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z mocy prawa ciąży prawny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Swoją argumentację Sąd oparł na art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2, art. 2 pkt 26 i art. 17 ust. 2-5, 7, 9 i 11 ustawy szczepiennej oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 15, art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, a także rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji RP.

Ponadto wskazał, że ustawa szczepienna stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (por. wyroki NSA: z 4 lutego 2015 r., II OSK 1509/13; z 12 czerwca 2014 r., II OSK 1312/13).

Tym samym brak badania kwalifikacyjnego spowodowany był niestawieniem się rodzica wraz z małoletnim dzieckiem na badanie kwalifikacyjne i szczepienie w podmiocie leczniczym. Skarżący nie dostarczył przy tym zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego u małoletniej córki. Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się zatem wymagalny.

Sąd podkreślił, że o wykonaniu szczepień oraz kwalifikacji do nich decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie. Nadzór nad realizacją obowiązku szczepień ochronnych u osób do 19 roku życia sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które w zakresie swoich właściwości wykorzystują, zgodnie z uprawnieniami, przysługujące im środki prawne.

Tym samym, ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do córki skarżącego, stał się wymagalny. W sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (poprzez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne.

W ocenie Sądu, orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 u.p.e.a., a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego ani procesowego – tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącego, w tym art. 10 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 80 i art. 81 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Tracę Elements in Medicine and Biology.

Ponadto wniesiono o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy szczepiennej z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.

Ewentualnie, wniesiono o zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Z uwagi na fakt, że powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny wniesiono także o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez błędną ocenę naruszenia przepisów o właściwości określonych w art. 20 u.p.e.a., a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia PWIS jako wydanego w postępowaniu wszczętym z naruszeniem przepisów o właściwości określonych w art. 20 § 1 u.p.e.a., a wobec czego postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 26 i art. 119 u.p.e.a.;

ewentualnie zaś, w razie nieuwzględnienia powyższego zarzutu zarzucono naruszenie:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:
2. a) art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy szczepiennej oraz § 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny;
3. b) art. 17 § [powinno być "ust."] 1 ustawy szczepiennej w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 w. rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, że w przypadku dziecka skarżącego, które ukończyło piąty rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 19 roku życia;
4. c) art. 17 ust. 1 i 2 ustawy szczepiennej przez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji – doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego;
5. d) art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie, Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej stronę skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;
6. - art. 119 § 1 u.p.e.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ i egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

W związku z zarządzeniem z dnia 2 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podważenie legalności postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, na tym etapie postępowania egzekucyjnego, wymaga od strony tego postępowania wykazania zaistnienia takich okoliczności, które pozwalały na stwierdzenie, że do nałożenia grzywny w celu przymuszenia doszło z naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej takich przeszkód prawnych nie wykazano. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że postępowania egzekucyjnego nie prowadził organ egzekucyjny, którym w niniejszej sprawie jest wojewoda Wynika to z tego, że w ogólności w niniejszej sprawie mamy do czynienia z egzekucją obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa (ustawowy obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym). A przy tego rodzaju egzekucji organem egzekucyjnym jest wojewoda, co wynika z art. 20 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a. Jednak w niniejszej sprawie, co było też akcentowane przez organy egzekucyjne i Sąd I instancji, pomiędzy Wojewodą [...], a [...] PIWS zostało zawarte w trybie art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie porozumienie w sprawie powierzenia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (Dz. Urz.

Woj. [...]). Zgodnie z § 1 ust. 1 tego porozumienia Wojewoda powierzył Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu prowadzenie spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa [...] dotyczących poddania się przez dzieci i młodzież obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Stosownie do § 1 pust. 2 pkt 1 tego porozumienia Wojewódzki Inspektor Sanitarny uprawniony jest m.in. do dokonywania czynności, przewidzianych ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dla wierzyciela. W okolicznościach tej sprawy to właśnie PWIS nałożył na stronę skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w związku z wystosowanym przez "wierzyciela obowiązku" (PPIS) upomnienia do skarżącego i wystawieniem tytułu wykonawczego (spełniony wymóg z art. 26 § 1 u.p.e.a.). Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że nałożenia ww. środka egzekucyjnego dokonał organ niewłaściwy.

O wadliwości przedmiotowego rozstrzygnięcia nie świadczy również okoliczność, że postępowanie egzekucyjne prowadził PWIS na podstawie wymienionego wyżej porozumienia. Wskazywana w skardze kasacyjnej kwestia zawarcia porozumienia pomiędzy ww. organami i problematyka określonego podporządkowania hierarchicznego pomiędzy tymi organami, jako administracji rządowej zespolonej, nie może prowadzić do podważenia w ogólności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zawarcie porozumienia – na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w związku z art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w administracji, o powierzeniu przez wojewodę osobie pełniącej funkcję PWIS wykonywania na terenie województwa zadań wojewody jako organu egzekucyjnego obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających w jego właściwości, wynikających bezpośrednio z przepisów prawa – nie ma wpływu na właściwość organu egzekucyjnego, ponieważ osoba, której powierzono zadania, jako kierownik państwowej jednostki organizacyjnej funkcjonującej w województwie, wykonuje takie zadania nie w imieniu własnym, lecz w imieniu wojewody.

Taki ma bowiem charakter powierzenie przez wojewodę zadań w trybie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Wskazania wymaga, że przepis ten nie stanowi aby przeszkodę do zawarcia porozumienia stanowiła podległość służbowa pomiędzy stronami porozumienia oraz uprawnienia nadzorcze pomiędzy takim stronami porozumienia. Nie różnicuje kierowników państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących na obszarze województwa od sposobu ich zespolenia z administracją rządową. Co prawda, w doktrynie i orzecznictwie wypowiedziano przeciwny pogląd, zgodnie z którym "strony porozumienia są równorzędnymi i niezależnymi podmiotami, niepowiązanymi więzami organizacyjnymi; w szczególności żadna z nich, zwłaszcza organ administracji rządowej, nie ma pozycji dominującej". Jednak stanowisko to zawarte we wskazywanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku NSA o sygn. akt SA/Rz 1109/95 dotyczyło innego rodzaju porozumienia zawieranego na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

I rzeczywiście pomiędzy wojewodą, a organem jednostki samorządu terytorialnego trudno mówić o podporządkowaniu hierarchicznym, poza uprawnieniami nadzorczymi wojewody, co zachowuje swoją aktualność w obowiązującym stanie prawnym wynikającym z tzw. "ustaw samorządowych". Jednak o takich samych regułach zawierania porozumień nie można wprost mówić w odniesieniu do porozumień zawieranych na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Już niejako w specyfikę takich porozumień jest wpisana określona hierarchiczna zależność pomiędzy stronami zawieranego porozumienia wynikająca ze sposobu zespolenia. Powyższa ocena wynika z tego, że w zbiorze kierowników państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie, o jakich mowa w art. 20 ust. 1 ww. ustawy, znajduje się także państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej na szczeblu wojewódzkim.

Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że postępowanie egzekucyjne prowadził niewłaściwy organ, ponieważ organem tym w okolicznościach tej sprawy był wojewoda, nawet jeżeli określone czynności w tym zakresie wykonywał PWIS na podstawie zawartego porozumienia (por. wyrok NSA z 3 marca 2022 r., II OSK 607/19; a także odpowiednio wyrok NSA z 17 października 2018 r., II OSK 2524/16; oraz wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., II OSK 387/16). Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 20 u.p.e.a., art. 134 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., 20 § 1 u.p.e.a., art. 26 i art. 119 u.p.e.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie są też zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia – poprzez błędną wykładnię – przepisów ustawy szczepiennej, ww. rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – zmierzające do wykazania braku podstaw do wyprowadzenia obowiązku będącego przedmiotem prowadzonej egzekucji administracyjnej. Obowiązek szczepienia – wbrew twierdzeniom skarżącego – jest obowiązkiem znajdującym swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy szczepiennej osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Artykuł 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. W art. 17 ust. 10 ustawy szczepiennej została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych;

2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział okresu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić regulację § 5 tego rozporządzenia, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy szczepiennej. Okoliczność, że zgodnie z art. 17 ust. 11 tej ustawy konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 ww. ustawy). Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18). Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi natomiast podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Nadto nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, jak i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Niewątpliwie – zdaniem składu orzekającego – w tej sprawie konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2021 r., II OSK 1622/18; z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 739/19). Ponadto, brak regulacji prawnej systemu odszkodowań czy też wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i Konwencji. Nadto, w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazać należy, że stanowiąc o prawie do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego w art. 8 ust. 2 Konwencji przyjęto, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji RP należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji). Na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych dla gwarancji ochrony zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. W myśl art. 83 Konstytucji RP, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Możliwość wystąpienia po szczepieniu tzw. NOP tej ocenie nie przeczy, ponieważ ze szczepieniem związane jest ryzyko wystąpienia niepożądanych odczynów poszczepiennych, co jednak w pierwszej kolejności zależy od oceny, czy prawidłowo dokonano badania kwalifikacyjnego.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy szczepiennej. Poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w ramach naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. Sąd I instancji dokonał oceny legalności postanowienia o nałożeniu na skarżącego kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia trafnie uznając, że jest ono zgodne z prawem. Z kolei w ramach kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia weryfikacji nie podlega sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tego rodzaju kwestie mogły zostać podniesione przez zobowiązanego w ramach zarzutów, a nie zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego. Zestawienie zatem naruszenia art. 119 § 1 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. powoduje, że jest to zarzut niezasadny.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że sformułowane na obecnym etapie postępowania zarzuty skargi kasacyjnej (i omówione wyżej) w rzeczy samej nie dotyczą legalności zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, lecz z ich istoty wynika, że strona skarżąca próbuje podważyć zasadność prowadzonej egzekucji (zarzut dot. nieistnienia obowiązku – art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.; zarzut dot. dopuszczalności egzekucji – art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.). Wskazać także należy, że środkiem obrony przed egzekucją jest zarzut (w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zarzut jako środek obrony przed egzekucją może być złożony tylko w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.), zaś podstawy złożenia zarzutów zawiera art. 33 § 1 u.p.e.a. Zarzut jest rozpoznawany w procedurze unormowanej w art. 34 u.p.e.a. Złożenie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ogranicza przedmiot rozpoznania tylko do regulacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

W tej sytuacji, jeżeli strona skarżąca nie wykazała aby istniały uzasadnione zarzuty przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu, to brak było podstaw do uwzględnienia określonej w tym zakresie argumentacji przez organ egzekucyjny – przy nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jak i przez Sąd w zaskarżonym wyroku – przy kontroli legalności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Określona w tym zakresie prawidłowość sekwencji postępowania wynika z tego, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają na celu m.in. doprowadzenie do skutecznego wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, w tym tych o charakterze niepieniężnym. Stanowisko to potwierdza istota grzywny w celu przymuszenia, która jako jeden ze środków egzekucyjnych ma prowadzić do spełnienia przez zobowiązanego określonego obowiązku, w tej sprawie poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Dla tej oceny nie mają znaczenia przywołane w skardze kasacyjnej orzeczenia sądów w krajach europejskich, ponieważ dotyczą one konkretnych przypadków, w których potwierdzono naruszenie praw osób już zaszczepionych. W oparciu o te wyroki, w sytuacji gdy skarżący nawet nie poddał dziecka badaniu kwalifikacyjnemu i szczepieniu, trudno przedmiotową sprawę rozpatrywać w ogóle w kategoriach naruszenia prawa, czy też braku obowiązku szczepienia.

Odnośnie wniosków o skierowanie pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego, ewentualnie – Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nimi we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W tej bowiem sprawie mamy do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień ma na celu zabezpieczenie społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób.

Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza także istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jak i braku zgodności z ustawą zasadniczą. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Tego rodzaju rozwiązanie w ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie nie prowadzi do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18). Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do ETPCz o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji.

Należy wskazać, że ETPCz w wyroku Wielkiej Izby z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni) wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. K. Warecka, Obowiązek szczepienia, a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021).

Tym samym wobec niewykazania naruszenia wskazanej wyżej normy Konwencji brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestią priorytetową jest natomiast konieczność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu z badań laboratoryjnych szczepionki oraz opracowań naukowych jej dotyczących, uwzględniając charakter przedmiotu zaskarżenia oraz zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a., ocenić należało jako oczywiście niedopuszczalny. Przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne prowadzenie dowodu mającego charakter opinii biegłych czy ekspertyzy naukowej (por. wyrok NSA z 9 marca 2022 r., II OSK 831/19).

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.