Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 868/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił sprzeciw Gminy [...] (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Pismem z dnia [...] września 2019 r. Burmistrz Gminy [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sprzeciw od wyżej wymienionej decyzji, którą Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu punktu skupu i przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...].
Odrzucając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że powierzenie organom gminy w drodze właściwości do orzekania w indywidualnych sprawach w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość składania przez te organy skarg do sądu administracyjnego na decyzje wydane w tych sprawach przez organ odwoławczy (art. 50 § 1 i 2 w zw. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Wyjaśnił, iż Burmistrz w niniejszym postępowaniu występował w charakterze organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydał decyzję administracyjną w I instancji, zaś pozycja tego organu nie uległa zmianie. Zauważył, że zarówno, gdy organ wydawał decyzję, jak i wnosił skargę, nie był i nie będzie stroną postępowania, ponieważ korzysta z uprawnień władczych. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie (por. uzasadnienie uchwały SN z 22.10.1984 r., III AZP 5/84, OSN 1985/7/86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego – OSP 1986/ 2/26).
Konkludując Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca nie ma interesu prawnego we wniesieniu sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a zatem nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina [...] i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:
- - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że reprezentacja gminy przez Burmistrza nie obejmuje wniesienia sprzeciwu na decyzję SKO w [...] uchylającą jego decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia;
- - naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. oczywiste naruszenie art. 64a p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że Burmistrz Gminy [...] nie był legitymowany do wniesienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, co w konsekwencji doprowadziło do całkowitego pominięcia rozważań co do interesu prawnego gminy;
- - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 64b § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że wniesienie sprzeciwu przez Gminę [...] reprezentowaną przez Burmistrza jest niedopuszczalne;
- - naruszenie art. 165 i 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca Gmina nie posiadała czynnej legitymacji procesowej, a także niepoddanie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
W oparciu o przytoczone zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Przypomnienia wymaga natomiast, że merytoryczne rozpoznanie sprzeciwu poprzedzone jest badaniem pod kątem spełnienia warunków formalnych jej wniesienia., zatem w ramach tego postępowania sąd bada m.in. czy sprzeciw wniósł uprawniony do tego podmiot.
W przedmiotowej sprawie sprzeciw na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], który orzekał jako organ II instancji w stosunku do Burmistrza Gminy [...] (organ I instancji), wniósł Burmistrz. Tym samym zauważyć należy, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka zawarta w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej ma miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczynę przedmiotową stanowić będzie prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego, zaś podmiotową prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi (sprzeciwu) do sądu administracyjnego.
Przypomnieć także trzeba, że w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Przesłanka ta stanowi przyczynę odrzucenia skargi wniesionej przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a.
W zaistniałych okolicznościach wskazać należy, że brak jest interesu prawnego organu orzekającego w I instancji do wnoszenia sprzeciwu na orzeczenie organu odwoławczego, gdyż dopuszczenie do złożenia sprzeciwu przez organ I instancji prowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, a mianowicie:, tj. skarżący - organ I instancji – oraz autor decyzji odwoławczej - organ II instancji - zaś spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. (por. uzasadnienie uchwały SN z 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1986, z. 2, poz. 26, oraz m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1183/19).
Wyrażony wyżej pogląd był również wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym również w uchwale NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której to NSA stwierdził powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 stwierdzając, że "z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego".
Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły okazać się usprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.