Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2019 r., I SA/Wa 2214/18, oddalił sprzeciw Skarbu Państwa – Prezydenta W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie podziału części nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że sprzeciw jest niedopuszczalny jako wniesiony przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). W postępowaniu przed sądem administracyjnym każde merytoryczne rozpatrzenie sprzeciwu poprzedzone być musi badaniem dopuszczalności jego wniesienia. Skarga jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie.
Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczne jej rozpatrzenie. Art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z kolei przepisem ogólnym – określającym, kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym – jest art. 28 kpa. Zgodnie z powołaną normą, stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.
W rozpoznawanej sprawie Prezydent W., po przeprowadzeniu wszczętego na wiosek PKP S.A. postępowania, wydał [...] lipca 2018 r. decyzję, którą orzekł o umorzeniu w całości postępowania w sprawie podziału części nieruchomości. Powołaną decyzję Prezydenta W. uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 2 kpa. Następnie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta W., złożył, na podstawie art. 64a i n. p.p.s.a., sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji organu odwoławczego. W sprzeciwie skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z 11 lipca 2018 r.
Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.") podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Orzekając w sprawie podziału nieruchomości Prezydent W. działał w ramach kompetencji orzeczniczych przyznanych mu ww. przepisem jako organ administracji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] lipca 2018 r. Prezydent W. nie był stroną, lecz pełnił funkcję organu administracji publicznej (starosty), podejmującego władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Stroną tego postępowania był natomiast właściciel nieruchomości objętej ww. decyzją, czyli Skarb Państwa. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, złożony w niniejszej sprawie sprzeciw Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta W., który działa jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jest niedopuszczalny (jako złożony przez podmiot nieuprawniony).
Został on bowiem złożony przez organ rozstrzygający w postępowaniu jako organ I instancji, w sytuacji gdy prawidłowość wydanego przezeń rozstrzygnięcia była przedmiotem oceny przez właściwy organ w kontrolowanym obecnie przez Sąd postępowaniu. W tej kwestii Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego (por. np. postanowienie NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 652/12; postanowienie NSA z 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11; postanowienie NSA z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; postanowienie NSA z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05; wyrok NSA z 23 stycznia 2015 r., I OSK 1655/13; wyrok NSA z 24 marca 2015 r., I OSK 1693/13).
Pogląd o niedopuszczalności łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego został wyrażony również w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15. Zgodnie z tezą tej uchwały "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)".
Z powyższego wynika wprost, że Prezydent W., działający jako starosta, może występować w obrocie prawnym w dwojakiej roli – zarówno jako osoba prawna, jak również jako organ administracji publicznej. Jednocześnie, sprawowanie przez niego władzy administracyjnej w sposób znaczący ogranicza uprawnienia do reprezentowania swoich interesów rozumianych jako interes osoby prawnej. Nie do pogodzenia jest bowiem sytuacja, w której starosta wykonuje swoje uprawnienia w sferze władztwa administracyjnego (imperium) wydając władcze rozstrzygnięcia w stosunku do strony postępowania administracyjnego, a następnie – w ramach tego samego postępowania – podejmuje obronę swoich interesów cywilnoprawnych wynikających ze sfery dominium. Odmienna interpretacja mogłaby prowadzić do paradoksalnej sytuacji, w której w ramach jednego postępowania organy jednostki samorządu terytorialnego mogłyby występować w podwójnej roli zarówno organu administracji, jak również strony postępowania, która to strona byłaby tym samym w sposób nieuzasadniony uprzywilejowana wobec innych stron postępowania.
Powyższa sytuacja jest, w ocenie Sądu, nie do zaakceptowania z punktu widzenia zadań sądownictwa administracyjnego, w tym kontroli działalności administracji publicznej, a także konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. Powyższe rozważania zachowują aktualność niezależnie od tego, czy organ orzekający wcześniej w sprawie interes prawny do wniesienia sprzeciwu wywodzi z faktu reprezentowania interesów właściciela mienia, którym jest jednostka samorządu terytorialnego, czy też reprezentowania interesów Skarbu Państwa.
Przy tym, w ocenie Sądu, właściwą formą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest oddalenie sprzeciwu. Zgodnie z postanowieniem NSA w Warszawie z 8 lipca 2014 r., I OSK 1351/14, "jako kategoria prawa materialnego interes prawny wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia. Nie można podzielić stanowiska, wedle którego brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego może być podstawą odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.". Sąd w składzie orzekającym w pełni przychyla się do powyższego poglądu, tym samym nie podzielając wyrażanego również w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, wedle którego brak legitymacji skargowej wynikający z braku interesu prawnego może być podstawą odrzucenia skargi (w tym przypadku sprzeciwu) na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przy tym, choć powyższe orzeczenie dotyczy skargi na decyzję, to, w ocenie Sądu, zawarte w nim rozważania znajdą również w pełni zastosowanie do instytucji sprzeciwu od decyzji. Wobec powyższego, nie podlegają rozpoznaniu zarzuty sprzeciwu wniesionego przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Skarb Państwa – Prezydent W., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. przez błędne ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent W. nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. i nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mimo że status strony Prezydenta W. w postępowaniu administracyjnym w sprawie podziału nieruchomości wynika z art. 11 ust. 1 i art. 23 ust. 1 u.g.n. jako gospodarującego mieniem Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wydawanie decyzji w sprawie podziału nieruchomości to zgodnie z art. 96 ust. 1 u.g.n. kompetencja wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Nie natomiast, jak wskazuje Sąd w zaskarżonym wyroku, starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Udzielając upoważnień do wydawania decyzji obejmujących podział nieruchomości Prezydent W. działa jako organ administracji I instancji. Prezydent miasta orzekający w sprawie o podział nieruchomości nie zarządza mieniem Skarbu Państwa, nie występuje jako podmiot gospodarujący tym mieniem. Jego zadaniem nie jest chronienie interesu Skarbu Państwa, ani też interesów jednostki samorządu terytorialnego – gminy czy też powiatu. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n. organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta. Zadania starosty w zakresie gospodarowania nieruchomościami nie mogą jednakże być utożsamiane z zadaniami prezydenta miasta działającego jako organ administracji wyznaczony przez przepisy proceduralne do załatwiania określonych spraw, choćby nawet prezydentowi miasta przysługiwał status starosty w innych obszarach z zakresu administracji publicznej.
Zatem powierzenie temu samemu organowi zadań obejmujących wydawanie decyzji w sprawie podziału nieruchomości (jako prezydent miasta) oraz zadań obejmujących gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa (jako starosta) nie może oznaczać pozbawienie starosty legitymacji do podejmowania czynności chroniących nieruchomości Skarbu Państwa. Nie istnieje płaszczyzna wspólna interesów organu wydającego decyzję administracyjną i podmiotu ustawowo zobowiązanego do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, niebędącego w strukturze samorządu terytorialnego, a w zupełnie odmiennym miejscu administracji publicznej. Nawiązując do rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w postanowieniu z 11 stycznia 2018 r., II OSK 3270/17, wskazać należy, że źródło interesu prawnego, którego ochrony domaga się starosta reprezentujący Skarb Państwa wynika z uprawnień właścicielskich do decydowania o podziale nieruchomości.
W ten sposób uzyskuje on legitymację procesową do działania w sprawach dotyczących podziału nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, której bezzasadnie mu odmówiono. Uwzględniając rozdzielność zadań z zakresu administracji publicznej wykonywanych przez wójtów/burmistrzów/prezydentów miast oraz zadań zleconych do wykonania staroście, Prezydent W. gospodarujący mieniem Skarbu Państwa posiada w ocenie skarżącego kasacyjnie interes prawny w sprawach z zakresu geodezyjnego podziału nieruchomości Skarbu Państwa, nawet jeżeli decyzję w I instancji wydaje ustawowo wskazany ten sam prezydent miasta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela ocenę prawną Sądu I instancji, co do legitymacji skargowej Prezydenta Miasta W. działającego jako starosta w niniejszej sprawie. Należy jedynie zauważyć, że poza dyskusją pozostaje kwestia, że organ orzekający w pierwszej instancji nie ma legitymacji do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji – por. uzasadnienie uchwały SN z 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1986, z. 2, poz. 26, a także post.
NSA z 19 czerwca 2008 r., II OSK 813/08. Można wreszcie dodać, że nawet gdyby podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, to i tak jego sprzeciw należało odrzucić. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje tylko i wyłącznie stronie niezadowolonej z decyzji. Skoro organ wydający decyzję w I instancji nie jest na pewno stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., to wniesiony przez niego sprzeciw od decyzji kasacyjnej podlega odrzuceniu z powodu niedopuszczalności.
Po drugie, skarga kasacyjna podlega oddaleniu, mimo że Sąd I instancji oddalił skargę, zamiast ją odrzucić. Niemniej jednak uchybienie to nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ takiego zarzutu nie podniesiono w skardze kasacyjnej, a jak już wcześniej wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Niemniej należy mieć na względzie, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia.
Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego nie ma tu najmniejszego znaczenia fakt, że skarga tej jednostki na decyzję organu odwoławczego została wniesiona przez inny organ tej jednostki niż ten, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną, zaś nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego – por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 ("Rzeczpospolita" 2005, nr 43, s. C2), czy też wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.