Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 46/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki oddalił skargę. W motywach wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U., z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, nakazał E. Z. rozbiórkę domku letniskowego usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w S. G. w Gminie D.. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że na działce tej, stanowiącej własność T. C., usytuowany jest niewykończony parterowy letniskowy domek - altana, o wymiarach 5,03 m x 4,56 m z tarasem zadaszonym o wymiarach 5,03 m x 1,49 m (konstrukcja dachu wspólna), o łącznej powierzchni zabudowy 30,43 m2. Ustalono dalej, że w dniu 24 listopada 2003 r. E. Z. zgłosiła do Urzędu Gminy zamiar wykonania robót budowlanych związanych z budową altany o powierzchni 9,8 m2.
Natomiast badany obiekt budowlany odbiegający gabarytami od zgłoszonego wybudowany został bez pozwolenia na budowę. Z dalszych ustaleń wynikało, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka ta jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W świetle powyższych ustaleń organ administracji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do legalizacji tej samowoli budowlanej określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, co uzasadniało wydanie nakazu jego rozbiórki.
E. Z. wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Zdaniem strony, zgodnie z obowiązującym w dacie budowy planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] była działką rolną, co, jej zdaniem, oznacza, że już wówczas nabyła prawa podmiotowe do legalizacji inwestycji. W opinii skarżącej sytuacja prawna nie powinna być rozpatrywana wg obecnie obowiązujących przepisów, a nadto uprawnienie do nakazania rozbiórki uległo przedawnieniu.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, rozpatrując ww. odwołanie decyzją z dnia [...] grudnia 2007r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że budowa domku letniskowego została rozpoczęta wiosną 2004 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a jego lokalizacja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego nie zachodzą okoliczności prawne umożliwiające zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowlanej. Ponadto organ stwierdził, że rozstrzygnięcie w sprawie nie dotyczyło art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż budowa obiektu o takiej powierzchni zabudowy wymagała pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Nie dotyczy również wcześniej obowiązujących przepisów prawa, gdyż budowa jest w toku, tym samym rozstrzygnięcie właściwie oparto o aktualnie obowiązujące przepisy prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję E. Z. wniosła o jej uchylenie. Ponownie wysunęła zarzuty w zakresie nadinterpretacji prawa przez organy orzekające oraz wydanie decyzji w oparciu o błędne ustalenia faktyczne. Wywiodła, iż prawo do legalizacji spornego obiektu nabyła na mocy przepisów, które obowiązywały w okresie jego budowy. Podtrzymała zawarte w odwołaniu stanowisko w zakresie braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 marca 2008 r., sygn. II SA/Bd 46/08, oddalił skargę, przyjmując, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ nie budzą kontrowersji. Decyzja organu odwoławczego podjęta została po prawidłowo przeprowadzonej analizie materiału dowodowego, a dokonana ocena prawna stanu faktycznego jest zgodna z obowiązującymi w trakcie budowy obiektu przepisami. Sąd wskazał, że sporny obiekt wzniesiony został z poważnym uchybieniem właściwych przepisów prawa budowlanego, kreujących dla tego typu budynków obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie nielegalności zabudowy, w kontekście regulacji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowi podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki.
Sąd wskazał, że z obowiązku uzyskania pozwolenia zwolniona była jedynie budowa obiektów wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego. Należą do nich m.in. budynki gospodarcze związane z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 35 m2, altany i obiekty gospodarcze na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i 35 m2 poza granicami miast, a jeżeli chodzi o tymczasowe obiekty budowlane, do których należą obiekty niepołączone trwale z gruntem, to zgodnie z punktem 5 wskazanego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie realizowanej przez skarżącą budowy, pozwolenia na budowę nie wymagały tylko tego rodzaju obiekty stanowiące wyłącznie eksponaty wystawowe, bez pełnienia jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowane na terenach przeznaczonych na ten cel.
Domek letniskowy nie może być zatem zaliczony do obiektów, o których mowa w art. 29 ustawy. Nie znajdował się on bowiem na terenie pracowniczych ogrodów działkowych utworzonych w trybie ustawy z dnia z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (tj. Dz. U z 1996 r., Nr 85, poz. 390, ze zm.), nie mógłby być również uznany za obiekt uzupełniający zabudowę zagrodową, gdyż nie ma on charakteru obiektu związanego z produkcją rolną.
Sąd Wojewódzki nie podzielił poglądu skarżącej, że w sprawie nastąpiło przedawnienie i z tego względu powinien mieć zastosowanie przepis mówiący o tym, że nie można dokonać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego albo jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis prawa budowlanego w tej wersji obowiązywał do 11 lipca 2003 r. Art. 49 otrzymał nowe brzmienie na mocy ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Ponieważ z treści art. 48 ust.1 Prawa budowlanego wynika, iż zastosowanie go nie zależy od uznania organu, nie mogły i nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszone przez skarżącą okoliczności, takie jak zaakceptowanie budowy domku letniskowego przez właściciela działki, czy też podjęcie w przeszłości nieefektywnych działań zmierzających do przeznaczenia tego terenu w planach zagospodarowania przestrzennego pod funkcję rekreacyjną.
Sąd Wojewódzki ocenił, że organy nadzoru budowlanego trafnie uznały, że obiekt powstaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a z uwagi na wyczerpanie przesłanek określonych w art. 48 ust. 1 ustawy konieczne jest wydanie nakazu rozbiórki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. Z., opierając ją na przesłankach z art. 173 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 1, art. 29, art. 30, art. 48, art. 49 Prawa budowlanego oraz art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych, polegające na przyjęciu, iż obiekty skarżącej posadowione na działce nr [...] naruszają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektów do stanu zgodnego z prawem. Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Artykuł 175 § 1 p.p.s.a. wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego) powoduje, iż skarga kasacyjna powinna być w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, jako nieodpowiadającej ustawowym wymaganiom, podlega ona oddaleniu, a nawet odrzuceniu, w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. Wskazanie podstawy kasacyjnej nie może przy tym ograniczyć się jedynie do przytoczenia jednej z podstaw wskazanych w powołanym przepisie, ale musi polegać na powołaniu konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisów postępowania, które - w ocenie skarżącej - zostały naruszone przez sąd I instancji. Bez wskazania konkretnej normy Sąd nie może bowiem, będąc związanym zarzutami skargi, ocenić jej zasadności.
Powołując jako podstawę kasacji, naruszenie przepisów postępowania skarżący winien wskazać konkretne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył Sąd I instancji. Skarga kasacyjna przysługuje bowiem od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i zarzuty winny się odnosić do jego wyroku oraz do postępowania przed tym sądem. Skarżący winien nadto wykazać, iż naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Tymczasem jedyne przepisy proceduralne, które powołano w skardze kasacyjnej były art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych. Przytoczenie tych przepisów, mających w istocie charakter ustrojowy, a nie proceduralny bez powiązania ich z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, czyni zarzut nieusprawiedliwionym.
Nieusprawiedliwione okazały się też zarzuty naruszenia prawa materialnego. W istocie zarzuty postawione w tym zakresie stanowią powtórzenie zarzutów skargi zwykłej rozpoznanej przez Sąd Wojewódzki i zawierają nietrafną polemikę z tezami wyroku.
W szczególności bez żadnej podstawy powołany został w skardze kasacyjnej art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, przytoczony w brzmieniu nieobowiązującym do nowelizacji Prawa budowlanego w 2003 r. i to pomimo dokładnego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu wyroku (str. 5). Niezależnie od tych wyjaśnień dodać można, że przepis ten dotyczył obiektów, których budowę zakończono, a zatem nie mógłby on mieć zastosowania w sprawie obiektu, którego budowy niezakończono.
Nie został też naruszony art. 28, 29, 30 i 48, a także art 49b Prawa budowlanego, (przez jego niezastosowanie), gdyż, jak prawidłowo wywiódł to Sąd Wojewódzki, w dacie wznoszenia budynku letniskowego o pow. powyżej 25 m2, art. 29 ust 1. pkt 2 Prawa budowlanego nie obejmował możliwości zgłoszenia takiej zabudowy, szczególnie jeśli uwzględnić, że budynek ten powstał, na gruntach o przeznaczeniu rolnym. Na budowę takiego obiektu w czasie jego zabudowy wymagane byłoby pozwolenie na budowę, a zatem wymienione wyżej przepisy nie zostały naruszone.
Bez żadnego uzasadnienia pozostają też, eksponowane w skardze kasacyjnej, twierdzenia o nabyciu przez sprawcę samowoli budowlanej jakichkolwiek uprawnień do zachowania tej zabudowy z tego powodu, iż obiekt wzniesiono, jak twierdzi skarżąca, za zgodą właściciela, czy też z tego powodu, iż wzniósł zabudowę na gruncie rolnym. Przeciwnie, wniesienie zabudowy letniskowej w sposób oczywisty koliduje z przeznaczeniem rolnym gruntu, a uchwalony w 2003 r. plan zagospodarowania przestrzennego (§ 6 i 8) wprost wyklucza inną zabudowę niż mieszkaniowa (zakaz wprowadzania funkcji sprzecznych z przeznaczeniem terenu). W tych warunkach ocena organów, a następnie Sądu Wojewódzkiego, że pozostawienia wzniesionych obiektów o przeznaczeniu letniskowym nie da się pogodzić z ustaleniami planu, jest prawidłowa.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.