Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 200/17) oddalił skargę W. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat Warszawski Zachodni (dalej PINB) decyzją Nr [...] z dnia [...].08.2016 r. (znak: [...]) nakazał T. B. oraz W. B. rozbiórkę budynku warsztatowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...], [...], [...] w granicy z działką numer [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w Ł..
Odwołanie od tej decyzji wniósł W. B..
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podał, że kwestionowana decyzja PINB została wysłana do W. B. w dniu 31.08.2016 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji wynika, że jej doręczenie miało miejsce w dniu 5.09.2016 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajduje się podpis W. B.. Organ odwoławczy przyjął, że termin do wniesienia odwołania, upływał w dniu 19.09.2016 r. Odwołanie zaś zostało złożone dopiero w dniu 20.09.2016 r., czyli z uchybieniem terminu. Jednocześnie stwierdził organ II instancji, że w kwestionowanej decyzji PINB z dnia [...].08.2016 r. zawarte zostało prawidłowe pouczenie odnośnie sposobu i terminu wniesienia odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. B. wniósł o "przywrócenie terminu odwołania od postanowienia nr [...] z dnia [...].08.2016, w sprawie rozbiórki budynku warsztatowego na działce nr [...], [...], [...], ze względów na nowe okoliczności dowodowe w tej sprawie, stawiające sprawę w nowym świetle". Skarga zawierała także treść, iż "dostarczenie pisma dzień wcześniej było fizycznie niemożliwe ze względów niezależnych od skarżącego".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28.11.2017 r. oddalił skargę. Podał, że dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia zasadnicze znaczenie ma fakt, iż odwołanie od decyzji PINB z dnia [...].08.2016 r W. B. złożył po terminie. Fakt ten potwierdza w skardze wnosząc o przywrócenie terminu ale nie podając przyczyn uchybienia terminowi. Sąd I instancji zauważył, że w odwołaniu skierowanym do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. B. nie wnioskował o przywrócenie terminu. WSA w Warszawie powołał art. 134 k.p.a., stanowiący podstawę prawną kontrolowanego w tej sprawie rozstrzygnięcia. WSA w Warszawie wyjaśnił, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może nastąpić jedynie na etapie postępowania odwoławczego, jeżeli spełnione zostaną wymogi określone art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Sąd zaś, dokonując obecnie kontroli zaskarżonego postanowienia uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, skoro skarżący nie złożył do organu odwoławczego wniosku o przywrócenie uchybionego terminu.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 28.11.2018 r. wniósł W. B.. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 par. 1 i art. 134 par. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 par. 1 k.p.a. i art. 64 par. 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący w postępowaniu odwoławczym nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat Warszawski Zachodni z dnia [...].08.2016 r. Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu podstawy skargi kasacyjnej podniesiono, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 20.12.2016 r., w którym zawarto prośbę o następującej treści: "Proszę o przywrócenie terminu do odwołania od postanowienia nr [...] z dnia [...].08.2016 r. w sprawie rozbiórki budynku warsztatowego, ze względu na nowe okoliczności w sprawie, stawiające sprawę w nowym świetle. Dostarczenie pisma dzień wcześniej było fizycznie niemożliwe ze względów od mnie niezależnych." Zauważała skarga kasacyjna, że pismo to adresowane było do WSA w Warszawie i potraktowane zostało jako skarga na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu. Akcentowała skarga kasacyjna, że pismo to jednak obejmuje także prośbę o podjęcie czynności nalężącej do właściwości organu administracji, a mianowicie stanowi wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W takiej sytuacji, niezależnie od przekazania sprawy do WSA – organ nadzoru budowlanego winien był podjąć czynności związane ze zgłoszonym do niego żądaniem, tj. wezwać skarżącego do uzupełnienia braków podania (art. 64 par. 2 k.p.a.), w tym wskazania przyczyny uchybienia terminu oraz czasu ustania przeszkody.
Takich czynności organ administracji nie podjął. W konsekwencji – w ocenie skarżącego kasacyjnie - rozstrzygnięcie sądu I instancji zapadło pomimo nierozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji, zaś jego ewentualne uwzględnienie czyniłoby bezprzedmiotowym samo zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu. Sąd I instancji naruszył więc w ten sposób art. 133 par. 1 w zw. z art. 134 par. 1 p.p.s.a. Kwestionowane rozstrzygnięcie z dnia 28.11.2017 r. wydano w warunkach złożonego do akt sprawy – a nierozpoznanego przez organ administracji – wniosku o przywrócenie terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). Przyjęty bowiem przez sąd I instancji kierunek rozstrzygnięcia sprawy oraz zaprezentowane motywy zajętego stanowiska, nie mogły zostać skutecznie podważone zarzutem naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów art. 133 par. 1 p.p.s.a. i art. 134 par. 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 par. 1 k.p.a. i art. 64 par. 2 k.p.a. W ramach tego zarzutu skarga kasacyjna wskazywała, że nie było zasadne przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż W. B., w postępowaniu odwoławczym nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...].08.2016 r., gdyż żądane takie zawarte zostało w piśmie z dnia 20.12.2016 r., tj. w skardze skierowanej do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Należy jednak zauważyć, że pierwszy z przepisów, którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej (art. 133 par. 1 p.p.s.a.) określa podstawę wyrokowania w oparciu o akta sprawy, drugi zaś przepis (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) określa granice orzekania sądu. Wskazanych wyżej przepisów (w powiązaniu z art. 58 par. 1 k.p.a. i art. 64 par. 2 k.p.a.) sąd I instancji nie naruszył. Akta sprawy wskazują bowiem, iż kontrolą sądowoadministracyjną w sprawie objęto postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Nie ulega żadnych wątpliwości to, że zasadnie i trafnie wskazał sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w dacie wydawania kontrolowanego w sprawie postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2016 r., skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania.
Jak bowiem jednoznacznie wynika z akt sądowych sprawy, w tym również z samej treści skargi kasacyjnej, pismo mogące stanowić wskazywany wniosek o przywrócenie terminu, datowane jest na dzień 20.12.2016 r., a zatem zostało sporządzone ponad miesiąc po wydaniu kontrolowanego przez sąd I instancji aktu administracyjnego. Nadto, pismo to nie było kierowane do podmiotu właściwego do rozpoznania zawartego w nim żądania. Brak jest więc podstaw do przyjmowania, że będące przedmiotem ocen WSA w Warszawie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, może być wadliwe jedynie z tego powodu, iż skarga inicjująca w tej sprawie postępowanie sądowe mogła zawierać zarazem prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zwrócić przy tym należy uwagę na niekwestionowaną w sprawie okoliczność, że odwołanie W. B. wniesione zostało z uchybieniem terminu. Taki zaś stan rzeczy obligował organ administracji – stosownie do art. 134 k.p.a. – do stwierdzenia w formie postanowienia uchybienia terminu do wniesienia wskazanego środka zaskarżenia, a trafności tych ocen nie mogło zmienić późniejsze względem tego postanowienia - złożenie prośby o przywrócenie terminu.
Uchybienie terminu jest bowiem okolicznością obiektywną i w razie jej wystąpienia, organ odwoławczy ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego to uchybienie. Stwierdzenie powyższego stanu, nie jest zależne od uznania organu odwoławczego.
Mając powyższe na uwadze, NSA uznał, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.