Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 października 2020r. II SA/Kr 1022/20 oddalił skargę K.P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] lutego 2019 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. (dalej: "PINB") postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314), zwanej dalej "u.p.e.a.", odmówił K.P. zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] listopada 2017 r. nr [...]. Organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego z art. 56 § 1 u.p.e.a. nie wystąpiła.
Zażalenie na ww. postanowienie wniosła K.P., domagając się jego uchylenia.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej "MWINB") postanowieniem z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ stwierdził, że art. 56 § 1 u.p.e.a. zawiera wyczerpujące wyliczenie przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego, czyli tylko zaistnienie okoliczności wymienionych w tym przepisie skutkuje zawieszeniem postępowania egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie, pismem datowanym na dzień 3 września 2018 r., K.P. wniosła o zawieszenie postępowania egzekucyjnego wskazując, że obecnie organ II instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznają środki odwoławcze w tej sprawie.
Ponadto wskazała, że nie zgadza się z wszczęciem postępowania egzekucyjnego w administracji w oparciu o tytuł wykonawczy obejmujący decyzję wydaną w sprawie, w której nie była stroną, ani uczestnikiem. Organ stwierdził, że przywołane we wniosku zobowiązanej argumenty odwołują się do przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego wymienionej w art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. wstrzymania wykonania obowiązku. Na podstawie analizy akt postępowania egzekucyjnego organ uznał, że w sprawie doprowadzenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z [...] stycznia 2005 r. nie doszło do wstrzymania, w jakimkolwiek trybie, wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki, powodującego czasowe przerwanie biegu prowadzonego wobec K.P. postępowania egzekucyjnego. Korzystanie przez zobowiązaną z uprawnienia do wniesienia środków zaskarżenia do organu II instancji od wydanych przez organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego postanowień, czy też do wojewódzkiego sądu administracyjnego od postanowień wydanych przez organ odwoławczy nie jest żadną z wymienionych w art. 56 § 1 u.p.e.a. przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Wbrew twierdzeniu zobowiązanej ani MWINB w związku z rozpatrywanymi zażaleniami, ani WSA w Krakowie w związku z rozpatrywanymi skargami nie orzekli o wstrzymaniu "wykonania decyzji", z której wynika egzekwowany od K.P. obowiązek rozbiórki.
Na skutek skargi K.P. na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Sąd ten wyrokiem z dnia 4 lipca 2019r. II SA/Kr 469/19 oddalił wniesioną skargę. Przede wszystkim uznając wniesioną skargę za niezasadną, Sąd ten wskazał, iż przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego zostały enumeratywnie wymienione w art. 56 § 1 u.p.e.a. Z przepisu tego wynika, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego jest związane z wystąpieniem pewnych okoliczności, uniemożliwiających zapewnienie prawidłowego toku postępowania. Wymienione w art. 56 § 1 pkt 1-5 u.p.e.a. przesłanki zawieszenia postępowania mają charakter obligatoryjny. Nie pozostawiają zatem uznaniu organu egzekucyjnego tego, czy w danym przypadku zawiesić postępowanie.
Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, aby ziściła się którakolwiek z przesłanek ustawowych warunkujących możliwość zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a nadto w sprawie nie doszło do wstrzymania (w jakimkolwiek trybie) wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki. Z powyższego wynika zatem, że egzekwowany obowiązek jest wymagalny, ponieważ jego wykonanie nie zostało wstrzymane i nie odroczono terminu wykonania obowiązku. W ocenie Sądu słusznie zatem organy stwierdziły, że nie wystąpiła żadna z okoliczności, o których mowa w art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K.P. zaskarżając wyrok w całości. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając ten środek odwoławczy wyrokiem z 3 marca 2020 r. II OSK 706/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie uznając, że w rozpoznawanej sprawie prawo skarżącej zostało naruszone, bowiem została ona pozbawiona możliwości obrony swych praw przed Sądem I instancji, co stanowi o zaistnieniu przesłanki nieważności postępowania wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W motywach tego orzeczenia wyjaśniono, iż zgodnie z art. 34 p.p.s.a. strona ma prawo działać przed sądem przez pełnomocnika. Pełnomocnik występuje w imieniu strony i ze skutkiem dla niej. W sytuacji, gdy strona nie jest w stanie ponieść kosztów związanych z ustanowieniem pełnomocnika z wyboru, przepisy p.p.s.a. przyznają stronie prawo ubiegania się o ustanowienie pełnomocnika z urzędu w ramach instytucji prawa pomocy.
W niniejszej sprawie skarżąca z tego prawa skorzystała, składając już w skardze wniosek o przyznanie prawa pomocy poprzez m.in. ustanowienie radcy prawnego. Postanowieniem z dnia 24 maja 2019 r. II SPP/Kr 74/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustanowił dla skarżącej radcę prawnego. Z pisma Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia 18 czerwca 2019 r. wynika, że jako pełnomocnik z urzędu w sprawie wyznaczony został określony radca prawny. Przesyłka zawierająca wskazane pismo została doręczona pełnomocnikowi w dniu 1 lipca 2019 r. (k. 62 akt sądowych). Zaskarżony wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2019 r., a więc zaledwie trzy dni po uzyskaniu przez radcę prawnego informacji o wyznaczeniu go pełnomocnikiem skarżącej w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu w tak krótkim czasie nie było możliwe rzetelne zapoznanie się ze sprawą i podjęcie ewentualnych czynności procesowych przez pełnomocnika.
Nadto trzeba zauważyć, że – jak wynika z akt sądowych – pomimo posiadania przez Sąd wiedzy co do osoby wyznaczonego dla skarżącej pełnomocnika odpis wyroku został przesłany i doręczony bezpośrednio skarżącej. Trzeba mieć na względzie, że prawo do sądu obejmuje nie tylko prawo dostępu do sądu, ale także prawo do właściwej procedury przed sądem. Prawo to aktualizuje się między innymi w umożliwieniu podjęcia czynności procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu dla strony w ramach prawa pomocy. W rozpoznawanej sprawie zatem jak konkludowano prawo skarżącej zostało naruszone.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 października 2020 r. II SA/Kr 1022/20 oddalił skargę K.P. w trybie art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego, nie zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jego eliminacji. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez WSA w Krakowie w wyroku z 4 lipca 2019 r. II SA/Kr 469/19.
Istotą zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest konieczność wstrzymania czynności egzekucyjnych na skutek wystąpienia przeszkód w jego prowadzeniu. Przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego zostały enumeratywnie wymienione w art. 56 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej;
- 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego;
- 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego;
- 4) na żądanie wierzyciela;
- 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.
Z przytoczonego unormowania wynika, jak zaznaczył Sąd I instancji, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego jest związane z wystąpieniem pewnych okoliczności, uniemożliwiających zapewnienie prawidłowego toku postępowania. Wymienione w powołanym przepisie art. 56 § 1 pkt 1-5 u.p.e.a. przesłanki zawieszenia postępowania mają charakter obligatoryjny. Nie pozostawiają zatem uznaniu organu egzekucyjnego tego, czy w danym przypadku zawiesić postępowanie. Stwierdzono zatem, że katalog przesłanek do zawieszenia postępowania egzekucyjnego wymienionych we wskazanym wyżej przepisie ma charakter zamknięty. Użycie przez ustawodawcę w art. 56 § 1 u.p.e.a. sformułowania "postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu" oznacza, że w razie spełnienia przesłanek wymienionych enumeratywnie w pkt 1-5 nie pozostawiono organowi egzekucyjnemu swobody wyboru co do zawieszenia postępowania, a wystąpienie okoliczności przewidzianych w tym przepisie obliguje organ do zawieszenia postępowania.
Oceniając jednak oprotestowane skargą postanowienie i postanowienie je poprzedzające o odmowie zawieszenia postępowania Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy odzwierciedlony w aktach administracyjnych nie daje podstaw do przyjęcia, aby ziściła się którakolwiek z przesłanek ustawowych warunkujących możliwość zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych przesłanek. Ustalenie to, poczynione w trakcie postępowania przed organami jest prawidłowe i nie budzi zastrzeżeń Sądu.
Zaznaczono, iż wbrew zapatrywaniu skarżącej zawieszenie postępowania egzekucyjnego w przypadku wymienionym w art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. nie następuje z tego powodu, że sąd rozpoznaje jakiekolwiek środki zaskarżenia. Wbrew twierdzeniu skarżącej ani MWINB w związku z rozpatrywanymi zażaleniami, ani WSA w Krakowie w związku z rozpatrywanymi skargami nie orzekli o wstrzymaniu "wykonania decyzji", z której wynika egzekwowany od K.P. obowiązek rozbiórki. Co więcej wynikający z decyzji obowiązek rozbiórki, nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym, związanym wyłącznie z adresatem decyzji. Obowiązki tego rodzaju jak nakaz rozbiórki pozostają w mocy i przechodzą na następcę prawnego, wobec którego prowadzone jest postepowanie egzekucyjne. Decyzja nakazująca rozbiórkę dotyczy w tej sprawie konkretnego budynku, a nie osoby, i zobowiązanym do jej wykonania jest jego aktualny właściciel, zatem w razie zmian właścicielskich decyzja ta pozostaje w obrocie, a organ, bez wydawania ponownego rozstrzygnięcia w tej sprawie, ma prawo egzekwować wynikający z niej obowiązek od obecnego właściciela, czyli skarżącej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K.P. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie art. 56 § 1 u.p.e.a., poprzez błędne uznanie, iż w powyższej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącej oraz w konsekwencji odmowę zawieszenia postępowania, podczas gdy ze stanu faktycznego wynika, iż postępowanie egzekucyjne winno być zawieszone.
W ramach tego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych, które nie zostały pokryte w całości ani w części. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W motywach wniesionej skargi kasacyjnej przedstawiono rozważania na poparcie powyższego zarzutu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Natomiast tak rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną, Sąd odwoławczy doszedł do przekonania, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem przedstawiony zarzut naruszenia art. 56 § 1 u.p.e.a., w okolicznościach tej sprawy nie jest usprawiedliwiony.
W tej sprawie nie jest sporne, iż w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania nakazu rozbiórki określonego w decyzji PINB dla Powiatu N. z [...] stycznia 2005 r. wydane zostało postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego – patrz: postanowienie PINB z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymane w mocy postanowieniem MWINB z [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Na ww. postanowienie skarżąca wniosła skargę do WSA w Krakowie (II SA/Kr 1432/18). Nie budzi wątpliwości, iż również skarżąca zgłosiła w postępowaniu egzekucyjnym zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, lecz nie został on uwzględniony – patrz: postanowienie PINB z [...] marca 2018 r. utrzymane w mocy postanowieniem MWINB z [...] sierpnia 2018 r. To postanowienie również skarżąca zaskarżyła do WSA w Krakowie (II SA/Kr 1430/18). W obu ww. postępowaniach sąd administracyjny nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia.
Natomiast skarżąca pismem datowanym na 3 września 2018 r. i uzupełnionym pismem z 22 października 2018 r. wniosła o zawieszenie postępowania egzekucyjnego wskazując, że obecnie organ II instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznają środki odwoławcze w tej sprawie, jak też, że nie zgadza się z wszczęciem postępowania egzekucyjnego w administracji w oparciu o tytuł wykonawczy obejmujący decyzję wydaną w sprawie, w której nie była stroną, ani uczestnikiem.
Powołane w żądaniu skarżącej przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie zostały uwzględnione, albowiem jak zaznaczono nie wypełniają dyspozycji art. 56 § 1 pkt 1 - 5 u.p.e.a. Stanowisko to w pełni zaaprobował Sąd pierwszej instancji, z czym Naczelny Sąd Administracyjny się zgadza.
Z art. 56 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny jest zobowiązany z mocy prawa do zawieszenia postępowania w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych tam przesłanek. Natomiast przepis art. 56 § 1 u.p.e.a. statuuje, iż postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej;
- 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego;
- 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego;
- 4) na żądanie wierzyciela;
- 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.
Z art. 56 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny jest zobowiązany z mocy prawa do zawieszenia postępowania w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych tam przesłanek. Nie uprawnia on jednak organu egzekucyjnego do tzw. luzu decyzyjnego, tj. nie może on zawiesić postępowania egzekucyjnego z innych niż wymienionych w przepisie przyczyn. Stan faktyczny tej sprawy odzwierciedlony w aktach administracyjnych nie daje podstaw do przyjęcia, aby ziściła się którakolwiek z przesłanek ustawowych warunkujących możliwość zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W skardze kasacyjnej, w której przywołano treść art. 56 § 1 pkt 1-5 u.p.e.a. także nie wskazano i nie wyjaśniono, który to z przypadków opisany ww. normą prawa materialnego ma zastosowanie w realiach tej sprawy.
Natomiast z treści przytoczonego przepisu wynika wprost niedopuszczalność zawieszenia postępowania egzekucyjnego na żądanie (wniosek) zobowiązanego. Przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego stanowią katalog zamknięty, stąd inne, niż wymienione w nim, okoliczności nie mogą uzasadniać zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W szczególności należy podkreślić, iż zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie może nastąpić wyłącznie z tej przyczyny, iż organ odwoławczy rozpatrywał zażalenia strony, zaś sąd administracyjny rozpatrywał skargi na ostateczne postanowienia wydane w ramach postępowania egzekucyjnego, tym bardziej, że zarówno MWINB w związku z rozpatrywanymi zażaleniami, jak i WSA w Krakowie, w związku z rozpatrywanymi skargami nie orzekły o wstrzymaniu "wykonania decyzji", z której wynika egzekwowany od skarżącej obowiązek rozbiórki. Skoro nie doszło do wstrzymania (w jakimkolwiek trybie) wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki, to egzekwowany obowiązek jest wymagalny, ponieważ jego wykonanie nie zostało wstrzymane i nie odroczono terminu wykonania obowiązku.
Pozbawiony doniosłości prawnej jest natomiast w tej sprawie zarzut podnoszony w motywach skargi kasacyjnej, że skarżąca w pismach adresowanych do organów nadzoru budowlanego wielokrotnie wskazywała, iż obowiązek rozbiórki wiaty garażowej nałożony został na jej zmarłego męża. Z analizy akt sprawy wynika, iż skarżąca powołana została do objęcia spadku po zmarłym mężu na podstawie testamentu, stąd też następstwo prawne w tym zakresie nie może być skutecznie kwestionowane. Co więcej, jak trafnie zaznaczył Sąd pierwszej instancji powołując się w tym na stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikający z decyzji obowiązek rozbiórki nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym, związanym wyłącznie z adresatem decyzji. Obowiązki tego rodzaju jak nakaz rozbiórki pozostają w mocy i przechodzą na następcę prawnego, wobec którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Decyzja nakazująca rozbiórkę dotyczy w tej sprawie konkretnego budynku (obiektu), a nie osoby, i zobowiązanym do jej wykonania jest jego aktualny właściciel, zatem w razie zmian właścicielskich decyzja ta pozostaje w obrocie, a organ, bez wydawania ponownego rozstrzygnięcia w tej sprawie, ma prawo egzekwować wynikający z niej obowiązek od obecnego właściciela, czyli skarżącej.
Tym samym skoro skarżąca jest następcą prawnym zmarłego męża, to weszła w prawa i obowiązki wiążące się ze sporną nieruchomością na której znajduje się obiekt przeznaczony do rozbiórki, a decyzja o nakazie rozbiórki nie utraciła mocy prawnej, to tym samym podlega wykonaniu. Dlatego też właściwie Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku uznał, że skarżąca prawidłowo została uznana przez organy za osobę zobowiązaną do wykonania obowiązku rozbiórki.
Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzut skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwiony nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazać należy, że wnioski te rozpoznawane są przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie art. 258-261 p.p.s.a.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.