Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] o podjęciu na żądanie inwestora "[...]" M. i E. D. – Spółka Jawna, postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie drogi i poszerzeniu istniejącej drogi krajowej nr 79 dla wykonania zjazdu publicznego w km 325 + 782.00 z pasem wyłączania i pasami dla lewoskrętów do planowanej stacji paliw w W., budowie kanalizacji deszczowej, przepustu i wylotu kolektora kanalizacji deszczowej do istniejącego rowu, budowie chodników, ścieku prefabrykowanego, przebudowa rowu drogowego na działce nr [...] obręb Z. i na działce nr [...] obręb I. w miejscowości Z. gmina I. – W. oraz rozbiórki istniejącego rowu melioracyjnego i przepustu pod drogą krajową nr 79.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1996/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. D. i Z. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Postępowanie wszczyna się na żądanie strony, którą w tym przypadku jest inwestor planowanego przedsięwzięcia, przy czym organ nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania tego żądania. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. można wezwać stronę do usunięcia braków jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, lecz w przypadku rozpoznawania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę organ związany jest przepisem szczególnym jakim jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 art. 35, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Dlatego też wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. służy uzupełnieniu jedynie braków formalnych podania, takich jak niewskazanie adresu wnoszącego podanie oraz niespełnienie innych wymagań co do treści pisma, przez które należy rozumieć braki podania wskazane w art. 63 § 2 i 3 k.p.a., tj. określenie żądania, podpis strony, dołączenie pełnomocnictwa, oraz wymagania określone w przepisach szczególnych.
W tej sytuacji Sąd uznał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte skutecznie i podlegało ocenie organu zgodnie z przepisami Prawa budowlanego co też organ uczynił wydając postanowienie z dnia 10 czerwca 2008 r., w którym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym.
Kodeks postępowania administracyjnego w przepisie art. 98 § 1 przewiduje możliwość zawieszenia postępowania jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony. Gdy ustaną przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony przy czym jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.
W sprawie inwestor zwrócił się z wnioskiem o podjęcie postępowania we wskazanym wyżej terminie. Organ rozpatrując ten wniosek orzekał jedynie w granicach przedmiotu tego wniosku tj. podjęcia fakultatywnie zawieszonego postępowania.
Sąd stwierdził, że niezależnie od przyczyn i zasadności uwzględnienia wniosku inwestora o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 ust. 1 k.p.a., jeżeli wnioskodawca zawieszenia postępowania wniósł o jego podjęcie to organ zobligowany był do podjęcia postępowania, ponieważ ustała przyczyna zawieszenia postępowania jakim był wniosek strony o jego zawieszenie. Oczywiście dotyczy to sytuacji gdy postępowanie w sprawie było zawieszone na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.
W sferze skutków prawnych podjęcie zawieszonego postępowania oznacza uchylenie skutków zawieszenia postępowania, a przede wszystkim uruchamia bieg postępowania umożliwiając wszystkim stronom korzystanie z pełni praw jakie daje im procedura administracyjna a organowi umożliwia zakończenie postępowania.
W tej sytuacji uznać należy, że podjęcie na wniosek inwestora zawieszonego również na jego wniosek postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę nie narusza prawa nawet gdy sprzeciwiają się temu inne strony postępowania.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.
K. D. i Z. D. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na:
- 1) naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), na skutek nie ustosunkowania się Sądu do części zarzutów podniesionych w skardze – w zakresie nie uzupełnienia i wciąż istniejących w sprawie braków formalnych wniosku, w tym braku prawa inwestora do części gruntu objętego wnioskiem inwestora,
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj.:
- - naruszenie norm prawnych prawa materialnego administracyjnego zasadzających się na gruncie platformy ustawowej przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1) ustawy Prawo budowlane w związku z art. 46 ust. 1-4, art. 46a, art. 47, art. 51 i inne ustawy – Prawo ochrony środowiska z uwagi na prawnie niedopuszczalne pominięcie we wskazanych przepisach obowiązków, które przed podjęciem zawieszonego postępowania przez organ pierwszej instancji inwestor winien zrealizować – czego nie uczynił, a które to obowiązki ustawowe zakładają wprost obligatoryjne przeprowadzenie oceny oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko, na błędnie przeprowadzoną subsumcję w zakresie określenia hipotez wskazanych norm prawnych i przełożenia ich na stan faktyczny sprawy, jak również niewłaściwego przyporządkowania dyspozycji w tych normach zawartych – na skutek oparcia się przez organy orzekające oraz następczo przez Sąd nie na dowodach prawem przepisanych i opiniach stosownych organów ochrony środowiska wymaganych ustawą i mających być wyrażonymi w odrębnych orzeczeniach administracyjnych – a jedynie na samych oświadczeniach strony będącej inwestorem, które to oświadczenia mogły zdaniem organów i następczo też zdaniem Sądu rozstrzygającego zastąpić prawem wymagane postępowania i środki dowodowe, co jest rzeczą niedopuszczalną;
- 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia pomimo naruszeń:
- - naruszenia i obrazy norm prawnych postępowania administracyjnego zasadzających się na gruncie normatywnym zapisów art. 6-9 k.p.a., jak również art. 64 § 2 k.p.a. zdanie ostatnie w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, a poprzez to następczą realizację przesłanek zawartych w platformie ustawowej przepisów regulujących tryb nadzwyczajny kontrolny, tj. art. 156 § 1 pkt 2) i pkt 7) k.p.a. – poprzez błędne przyjęcie przez organy pierwszej i drugiej instancji oraz następczo przez Sąd, iż przedmiotowe postępowanie pierwszoinstancyjne – co do zasady nie wszczęte i wadliwie prowadzone pod oznaczeniem pierwszej instancji – zostało skutecznie prawnie wszczęte oraz, że w związku z powyższym – zdaniem organów i Sądu – toczyło się jakiekolwiek postępowanie administracyjne, w toku i w ramach którego to postępowanie mogłoby być wydane skutecznie i zgodnie z prawem zaskarżone następczo postanowienie organu pierwszej instancji;
- - naruszenia norm prawa administracyjnego wskazanych w art. 98 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że można zawiesić nie wszczęte co do zasady postępowanie administracyjne z uwagi na braki formalne wniosku strony nieuzupełnione – co należy podkreślić – w terminie a następnie je podjąć na wniosek tej strony, która to strona w rozważanej sprawie na skutek uchybień art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane złożyła prawnie wadliwe żądanie nie wszczynające postępowania – co stanowi również o następczym naruszeniu przez oba organy i Sąd rozstrzygający – regulacji z art. 98 § 2 k.p.a.;
- - w zakresie obowiązku doręczeń – naruszenie regulacji wskazanej przepisem art. 40 § 2 k.p.a. poprzez następcze usanowanie wydanym wyrokiem sytuacji pominięcia przez organy administracji obu instancji w prowadzonych przez nie postępowaniach osoby drugiego pełnomocnika – w tym, na skutek powyższego – nie przesłania temuż pełnomocnikowi treści zapadłych orzeczeń administracyjnych.
Na tych podstawach wnosili o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie są usprawiedliwione. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 98 § 1 w związku z art. 101 § 1 k.p.a., który reguluje podstawy do wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnią przepisów k.p.a. regulujących podjęcie zawieszonego na wniosek strony postępowania. Art. 98 § 1 w związku z art. 101 § 1 k.p.a. nie odsyła do stosowania w przypadku zawieszenia postępowania na wniosek strony przepisów prawa materialnego.
Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który stanowi, że "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ stwierdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Zgodnie z art. 35 ust. 3 powołanej ustawy – Prawo budowlane "W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę".
Art. 35 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy ustanawia przesłanki materialnoprawne ustalone w toku postępowania, a nie warunkujące skuteczne żądanie wszczęcia postępowania. Zasadnie Sąd wywiódł, że nie miały zastosowania i nie podważały faktu wszczęcia postępowania w sprawie. Dotyczy to też powołanych przepisów art. 46 ust. 1-4, art. 46a, art. 47, art. 71 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy podjęciu postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania na wniosek strony, która wystąpiła z wnioskiem o jego zawieszenie, nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, które mogłyby wpłynąć na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.