Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 139/09, oddalił skargę Starosty O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2008 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji.
Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] listopada 2008 r., znak [...] Wojewoda W.-M. na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej Prawo budowlane, oraz art. 123 § 1 k.p.a. wymierzył Staroście O. karę pieniężną w wysokości 4000 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dniu decyzji Nr [...] z dnia 20 sierpnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę budynku gospodarczo-magazynowego w K. gm. J. na dz. nr geod. [...]. Organ I instancji ustalił, że wpływ wniosku o pozwolenie na budowę nastąpił w dniu 23 maja 2007 r., natomiast decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu 20 sierpnia 2007 r., czyli 89 dni po wskazanym terminie. Organ wskazał, że czas podlegający odliczeniu z powodu wezwania inwestora do usunięcia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wynosi 7 dni, licząc od daty pisma wzywającego do usunięcia braków, tj. 10 lipca 2007 r. do dnia uzupełnienia wniosku, tj. 17 lipca 2007 r., natomiast czas podlegający odliczeniu z tytułu wydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wynosi 9 dni, licząc od daty postanowienia, tj. 30 lipca 2007 r. do dnia uzupełnienia dokumentów, tj. 8 sierpnia 2007 r. Po odliczeniu od 24 dni przeterminowania 16 dni związanych z wezwaniami do uzupełnienia braków wniosku, ustalono, że wydanie decyzji nastąpiło z 8-dniowym opóźnieniem. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy pozwolenia na budowę wyniósł zatem 4000 zł (8 dni x 500 zł).
Starosta O. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody W.-M. w wyniku rozpatrzenia którego, postanowieniem z [...] grudnia 2008 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 lit. a/ Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Skargę na powyższe postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Starosta O. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że sprawa obecnie toczy się przed sądem ponownie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2008 r., którym to sąd uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Wojewody W.-M. o nałożeniu 12 000 zł kary na Starostę O. za nie wydanie w terminie 65 dni pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczo-magazynowego w K. gm. J.. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Sąd I instancji podkreślił więc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 10 czerwca 2008 r., nakazał organom odliczenie od 89 dni jakie organ potrzebował na wydanie decyzji:
- – 7 dni związanych z wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków wniosku o pozwolenie na budowę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. oraz
- – 9 dni związanych z postanowieniem z dnia 30 lipca 2007 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.
Sąd I instancji wskazał, że w efekcie po odjęciu od czasu potrzebnego na wydanie pozwolenia na budowę, tj. 89 dni, dni podlegających odliczeniu w wymiarze 16 dni, oznacza to opóźnienie 8 dni w załatwieniu sprawy. Z kolei te 8 dni opóźnienia pomnożone zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego przez 500 zł kary za każdy dzień zwłoki daje łączną wysokość kary w wysokości 4000 zł.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta O. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- – art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji naruszenia przez organ administracji publicznej przepisu art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego, a także przepisu procedury administracyjnej, tj. art. 123 k.p.a.;
- 2. naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj.:
- – art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego poprzez jego błędna wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżący Starosta Olsztyński wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi,
- 2) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) za obie instancje, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach jej zarzutów, będąc nimi związany. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania wg przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie.
Przedmiotowa skarga kasacyjna w zakresie sformułowanych zarzutów nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna niezasadnie zarzuca Sądowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ ustawy wskazanej na wstępie, przez brak uchylenia postanowienia w sytuacji, gdy narusza ono przepis art. 35 ust. 6-8 ustawy Prawo budowlane a także przepisy procesowe art. 123 k.p.a.
Uchylenie zaskarżonego aktu, czyli uwzględnienie skargi jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji może nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Naruszenia zaś przepisów ani materialnych, ani procesowych Sąd pierwszej instancji rozpatrując skargę nie stwierdził. Swoje stanowisko ocenne Sąd ten wszechstronnie i zgodnie z wymogami prawa (art. 141 ust. 4 p.p.s.a.) uzasadnił.
W świetle tych ustaleń zarzuty skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawione są zasadności.
Podkreślić należy, iż treść uzasadnienia skargi kasacyjnej sprowadza się do polemiki z prawidłowym stanowiskiem i oceną Sądu pierwszej instancji.
Po zmianie przepisów prawa budowlanego, wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (art. 1 pkt 12 lit. c/) nowelizacji uległa treść art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane.
Doprecyzowano wówczas okres, ustalając go na 65 dni, w którym organ winien wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, ponadto też określono formę orzeczenia (jakim jest postanowienie), którym organ wyższego stopnia wymierza grzywnę za uchybienie wprowadzonego terminu 65 dni. Zgodnie zaś z brzmieniem przepisu ww. rozpoczyna on swój bieg z datą złożenia wniosku o pozwolenie na budowę.
Utrwalony jest już pogląd orzecznictwa NSA, że postępowanie administracyjne dotyczące wymierzenia grzywny za niewydanie pozwolenia na budowę w określonym ustawowo terminie ma charakter samodzielny i odrębny od postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, i nie stanowi kontynuacji postępowania o pozwolenie na budowę a postanowienie o wymierzeniu grzywny za wydanie decyzji z zawinionym przez organ opóźnieniem nie ma charakteru incydentalnego, wpadkowego, i nie może być wydane w toku postępowania zasadniczego. Wadliwe więc jest twierdzenie autorki skargi kasacyjnej, iż postanowienie o nałożeniu grzywny ma charakter wpadkowy i winno być wydane w toku postępowania o pozwoleniu na budowę.
Chybiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego art. 35 ust. 6-8 ustawy Prawo budowlane.
Przepis art. 35 ust. 8 bardzo jasno określa jakich terminów nie wlicza się do ogólnego terminu, o którym mowa w ust. 6 art. 35 prawa budowlanego, tj. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
W przedmiotowej sprawie w ocenie terminów, które nie podlegają wliczeniu do okresu wynikającego z art. 35 ust. 6 prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji związany był stanowiskiem interpretacyjnym Sądu Wojewódzkiego, który wyraził je w swym wcześniejszym wyroku rozpoznając skargę Starosty Olsztyńskiego na postanowienie wymierzające grzywnę za uchybienie ustawowego terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sąd pierwszej instancji wówczas oceniający skargę uznał częściowo jej zasadność i uchylając zaskarżone postanowienie, zalecił organowi ponownie rozpoznającemu sprawę uwzględnić w trybie art. 35 ust. 8 prawa budowlanego okresy, które podlegają odliczeniu z powodu wstrzymania biegu terminu do wydania decyzji. Sąd ustalił, że do okresu tego należy:
- 1) wezwanie inwestorów w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku z dokładnym sprecyzowaniem obowiązków,
- 2) wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego zobowiązującego inwestora do uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu.
Okresy, w których wykonano nałożone obowiązki nie podlegają wliczeniu do opóźnienia terminu wydania decyzji, wstrzymując bieg tego terminu w ocenie Sądu. Przyczyny opóźnienia wydania decyzji w terminie określanym art. 35 ust. 6 – należy uznać za spowodowane przez inwestora, zgodnie z treścią art. 35 ust. 8 prawa budowlanego.
Ta ocena Sądu pierwszej instancji, wynikająca z wyroku uchylającego postanowienie i zalecenia Sądu co do ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z art. 153 p.p.s.a. są wiążące dla organu jak i sądu orzekającego w tej sprawie ponownie.
W teorii prawa sądowoadministracyjnego jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko dotyczące kwestii "związania treścią art. 153 p.p.s.a. organu i sądu w ponownym postępowaniu".
Zgodnie z tym przepisem zarówno organy jak i w Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie VII SA 135/08 z dnia 10 czerwca 2008 r. Powinności te w ocenie Sądu Kasacyjnego prawidłowo zostały zrozumiane i zastosowane w wydanym postanowieniu jak i wyroku obecnie zaskarżonym. W tym miejscu należy podnieść, że zasady stosowania art. 153 p.p.s.a. były już szeroko wyjaśniane stronie skarżącej także w wyroku Sądu Kasacyjnego z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie II OSK 829/09 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Starosty O. na postanowienie także dotyczące kary za uchybienie ustawowego terminu do wydania pozwolenia budowlanego. W treści uzasadnienia tego wyroku wyjaśniano stronie, że postępowanie w tym przedmiocie ma charakter samodzielny i odrębny. Wskazano też od kiedy należy liczyć początek biegu terminu określonego art. 35 ust. 6 prawa budowlanego.
W świetle powyższych okoliczności podnoszenie tych samych zarzutów w niniejszej skardze kasacyjnej jest niezrozumiałe.
Prawidłowe rozstrzygnięcie Sądu I instancji uwzględniające zalecenia wcześniejszego wyroku tegoż Sądu w ponownym postępowaniu oraz bezpodstawność zarzutów skargi kasacyjnej uzasadniają oddalenie tejże skargi.
Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji.