Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1162/20

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 803/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany w zakresie zatwierdzonego projektu budowlanego - ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny obejmujący przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie fatycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia odmówił zmiany - w zakresie zatwierdzonego projektu budowlanego - ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny obejmujący przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku przy ul. [...] we Wrocławiu na Dom Pomocy Społecznej i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, sprostowanej postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] oraz przeniesionej na K. M. i D. K. decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...].

Na skutek odwołania wniesionego przez K.M., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu kluczową nieprawidłowość w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym stanowi brak jednoznacznego i prawidłowego określenia funkcji obiektu. Inwestor, pomimo opisywania obiektu jako "dom seniora", nie wykazał w sposób bezsprzeczny, że mamy do czynienia właśnie z takim obiektem, który w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) jest zaliczany do kategorii XI obiektów budowlanych obejmującej m.in. domy opieki i pomocy społecznej oraz domy rencisty. Z analizy przełożonego projektu wynika, że przedmiotowa inwestycja polega w istocie na wykonaniu obiektu hotelowego lub pensjonatu, które to obiekty należą do kategorii XIV, obejmującej budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego.

Na powyższe wskazuje przede wszystkim sposób zapewnienia ochrony przeciwpożarowej budynku, a także część opisowa projektu budowlanego zamiennego, gdzie funkcję przedmiotowego budynku określono jako "obiekt hotelarski z przeznaczeniem na pobyt długookresowy dla osób starszych z nieograniczoną możliwością poruszania się". Takiej funkcji nie dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Maślic Małych we Wrocławiu podjęty uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 17 maja 2007 r. nr I/189/07 obejmujący przedmiotową nieruchomość znajdującą się na obszarze oznaczanym [...]. W § 33 planu miejscowego jako przeznaczenie podstawowe wskazano bowiem m.in. obiekty pomocy społecznej.

Rozpoznając skargę K. M. na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny opisanym na wstępie wyrokiem oddalił ją, uznając że zarzuty podniesione przez skarżącego są bezzasadne.

W ocenie Sądu, zmiany projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. stoją w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wykładni systemowej § 4 i § 33 planu miejscowego wynika, że wolą uchwałodawcy było dopuszczenie na tym terenie lokalizacji domów pomocy społecznej, prywatnych domów opieki stanowiących przedsięwzięcia o charakterze komercyjnym w ramach usług z zakresu pomocy seniorom, czy osobom niepełnosprawnym. Koncepcja inwestora, że obecnie planowana inwestycja będzie pełnić funkcję hotelową - dom seniora nie pozostaje w zgodności z planem miejscowym. Nie ulega wątpliwości, że wskazane zapisy planu nie dopuszczają na terenie objętym inwestycją budynków o charakterze hotelowym. Jak wynika zaś z akt organu pierwszej instancji rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych opracował ekspertyzę techniczną dla budynku hotelowego.

Na taką właśnie inwestycję postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wyraził zgodę. Nadto, już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnik skarżącego jednoznacznie stwierdził, że "inwestor nie jest absolutnie zainteresowany realizacją Domu Opieki Społecznej". Strona przyznaje, że ani prawo miejscowe, ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem nie definiuje się obiektu, jakim jest dom seniora. Podniesione okoliczności powodują, że organy trafnie uznały, że wniosek inwestora nie mógł zostać zaakceptowany przez nadzór budowlany.

Sąd podniósł dodatkowo, że analiza przedłożonego projektu wskazuje, że posiada on szereg "naklejek" na poszczególnych stronach. Charakter dokumentu, jego doniosłość i konsekwencje w toku procesu budowlanego nie pozwalają na takie zabiegi. W szczególności w sprawie, gdzie osią sporu jest ocena czy projekt dotyczy obiektu o charakterze hotelowym, czy opiekuńczym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. M., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. I) przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) dalej w skrócie K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że powinien to uczynić i uznać, że doszło do naruszenia art. 155 K.p.a. poprzez zastosowanie nieprawidłowego trybu do rozpatrzenia wniosku inwestora o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem zmiana ta może nastąpić wyłącznie na podstawie art. 36a Prawa budowlanego wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny niesłusznie zaakceptował, że organy administracyjne prawidłowo oparły swoją decyzję odmowną na braku ziszczenia się wszystkich przesłanek koniecznych do zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. tj. zmianie ostatecznej decyzji sprzeciwiają się w tym przypadku przepisy szczególne, podczas gdy ewentualna odmowa zaakceptowania projektu zamiennego powinna nastąpić w trybie art. 36a Prawa budowlanego w ramach którego organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnienia do weryfikowania całości projektu budowlanego i jest związany wnioskiem projektanta;
3. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu administracyjnego pierwszej i drugiej instancji i zaakceptowaniu przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego oraz ustalonego w jego wyniku stanu faktycznego, tj. przyjmującego, że:
4. a) nie jest możliwe jednoznaczne określenie funkcji jaką będzie pełnił obiekt, którego dotyczy projekt budowlany zamienny, bowiem w ocenie organów obejmuje on przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku na obiekt pełniący funkcję obiektu hotelowego, podczas gdy prawidłowa i kompleksowa ocena zebranych w sprawie dowodów, w tym projektu zamiennego oraz opinii Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej wraz z ekspertyzą techniczną oraz innymi uzgodnieniami pozwala jednoznacznie stwierdzić, że obiekt ten stanowi dom seniora, który w zamierzeniu projektanta nie będzie pełnić funkcji hotelowej lecz funkcję domu seniora w postaci budynku o ustalonej kategorii technicznej - strefy pożarowej właściwej obiektowi hotelowemu, co nie jest równoznaczne z ustaleniem funkcji hotelowej obiektu;
5. b) przyjęta kategoria zagrożenia pożarowego ludzi ZL V determinuje funkcję, jaką będzie pełnił obiekt, a tym samym przyjęte w projekcie zamiennym zmiany prowadzą do zaprojektowania obiektu, którego budowa nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przyjęta kategoria zagrożenia ludzi ZL V nie determinuje funkcji obiektu, lecz jest właśnie wynikiem ustalonej funkcji obiektu - obiektu zamieszkania zbiorowego dla seniorów o nieograniczonych możliwościach poruszania się i zyskała akceptację Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, natomiast organ nadzoru budowlanego dokonując ustaleń odnosił się do niewłaściwej definicji pojęcia dom seniora;
6. II) przepisów prawa materialnego:
7. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 84 ust. 1 oraz art. 84a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym rozszerzeniu kompetencji organu nadzoru budowlanego i uznanie, że organ ten jest uprawniony do weryfikowania całego projektu budowlanego celem ustalenia zgodności projektu zamiennego z przepisami prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego dokonana z uwzględnieniem zasad wykładni językowej, funkcjonalnej oraz zasad prawa administracyjnego nie daje podstaw do rozszerzającej wykładni tego przepisu, która w sposób sprzeczny z treścią ustawy oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym rozszerza kompetencje organów nadzoru budowlanego;
8. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., § 4 pkt 22 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z § 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczony do realizacji na terenach 2 MN/U dom seniora stanowi określony w § 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia budynek przeznaczony przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, taki jak szpital, żłobek, przedszkole, dom dla osób starszych, podczas gdy prawidłowa wykładnia § 4 pkt 22 planu miejscowego uwzględniająca treść tego planu oraz językową definicję pojęcia senior nie daje podstaw do przyjmowania za właściwą wykładni w ramach której dom seniora może być obiektem przeznaczonym wyłącznie dla osób o ograniczonej zdolności poruszania się;
9. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku § 4 pkt 22 oraz § 33 ust. 1 pkt 1 lit. e planu miejscowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego z uwagi na uznanie przez organ, że projekt zamienny dotyczy obiektu niezgodnego z planem miejscowym oraz innymi przepisami, podczas gdy obiekt stanowi dom seniora, którego realizację dopuszcza obowiązujący plan miejscowy, natomiast ustalona kategoria techniczna obiektu nie określa jego funkcji lecz jest wynikiem ustalenia właściwej kategorii technicznej ze względu na to, w jakiej formie w przypadku tej inwestycji będzie prowadzony dom seniora.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym opłaty od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

[pic] [pic]

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są usprawiedliwione.

Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 155 K.p.a. poprzez brak oceny przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji nawet pomimo tego, że nie było to kwestionowane w samej skardze. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że doszło do naruszenia art. 155 K.p.a., ponieważ w tej sprawie decyzje powinny być wydane na podstawie art. 36a Prawa budowlanego.

Oceniając ten zarzut należy stwierdzić, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd pierwszej instancji ma obowiązek przeprowadzenia kontroli całej sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją niezależnie od tego, jakie zarzuty i jakie uzasadnienie zawiera wniesiona skarga. Jednym z podstawowych elementów kontroli Sądu pierwszej instancji jest ocena, czy zaskarżona decyzja została wydana na właściwej podstawie prawnej. Ma to znaczenie w tej sprawie, ponieważ po złożeniu wniosku w dniu 26 września 2018 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia podjął czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydając stosowne postanowienie w dniu [...] stycznia 2019 r. nakładające na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym zamiennym.

Oznaczałoby to, że zostało wszczęte postępowanie tzw. "naprawcze" uregulowane art. 50-51 Prawa budowlanego. Jak jednak wynika z decyzji kończącej postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, tak decyzja organu pierwszej instancji, jak i drugiej instancji zostały wydane na podstawie art. 155 K.p.a. Przy czym w uzasadnieniu decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego także został powołany art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jako podstawa do merytorycznej oceny projektu budowlanego zamiennego. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że ani Sąd pierwszej instancji, ani też organy nadzoru budowlanego nie oceniły, czy w tej sprawie nie należałoby stosować art. 36a Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 36a ust. 1 ww. ustawy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Jednakże wskazanie, który tryb postępowania winien być w tej sprawie zastosowany zależy od ustalenia, czy inwestor już dokonał odstępstw w trakcie realizacji inwestycji od poprzednio zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też dopiero zamierza dokonać odstępstw. Art. 36a Prawa budowlanego stanowi wyłączną podstawę do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale tylko wówczas, gdy inwestor tych zmian (odstępstw) nie dokonał. Możliwość zaakceptowania danego odstępstwa dotyczy więc zamierzonych, a nie już dokonanych odstępstw (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3471/18, Lex nr 2773572; wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 44/06, LEX nr 507162).

Jeżeli zaś w czasie dotychczasowej realizacji inwestycji inwestor już dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to wówczas podstawą prawną do prowadzenia postępowania jest art. 51 Prawa budowlanego. Po sporządzeniu projektu budowlanego zamiennego zgodnie z prawem, organ nadzoru budowlanego zatwierdza na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego – w razie zakończenia budowy – taki projekt w drodze decyzji.

W tej zaś sprawie oba organy administracyjne jako podstawy prawne swoich rozstrzygnięć wskazały na art. 155 K.p.a. i nie zakwestionował tej podstawy Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W doktrynie trafnie podniesiono, że istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (tak A. Wróbel, komentarz do art. 155 k.p.a, teza nr 16, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2020. Taki też pogląd prezentuje orzecznictwo sądowe (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 1892/92, opub. w LEX nr 10491; wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 586/06, opub. w LEX nr 320845).

W tej zaś sprawie organy obu instancji prowadziły postępowanie w innej sprawie niż rozstrzygniętej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. przeniesioną na wnioskodawcę decyzją nr [...] z [...] września 2005 r. Przedmiotem rozstrzygnięć tych decyzji było zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego w związku z przebudową i rozbudową istniejącego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] we Wrocławiu z przeznaczeniem na Dom Pomocy Społecznej.

Przedmiotem zaś tej sprawy jest przebudowa budynku stanowiącego dom pomocy społecznej na inny obiekt, nazwany przez inwestora domem seniora. Przedmiotem tej sprawy jest zatwierdzenie innego projektu budowlanego niż ten, który został zatwierdzony w 2005 r. Stosując art. 155 K.p.a. nie można doprowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej w ten sposób, że organ ustali nowy stan faktyczny sprawy. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory.

Także w doktrynie podnosi się, że podstawą zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być art. 155 K.p.a. i to zarówno jeżeli chodzi o zmiany przedmiotowe (istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę), jak i podmiotowe (zmiana inwestora – adresata decyzji o pozwoleniu na budowę). Przesłanki zmiany przedmiotowej określa bowiem art. 36a Prawa budowlanego i to ten artykuł jest przepisem szczególnym wyłączającym stosowanie art. 155 K.p.a. w przypadku planowanego istotnego odstąpienia inwestora od warunków zawartych w pozwoleniu na budowę (por. A.Ostrowska, komentarz do art. 36a, teza nr 17, [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. III, opub. w WK 2016; Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, teza nr 2 do art. 36a, opub. LEX/el. 2019).

Zasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego dokonania błędnego zastosowania art. 155 K.p.a. przez organy administracyjne i braku oceny tak zastosowanej podstawy prawnej przez Sąd pierwszej instancji uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji. O tym bowiem, w jakim trybie powinien być rozpoznany wniosek inwestora z daty 25 września 2018 r. winien zdecydować organ pierwszej instancji na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy przestrzegając zarazem zachowania właściwości rzeczowej organu w tej sprawie.

Oceniając zasadność pozostałych przesłanek należy stwierdzić, że nie są one usprawiedliwione. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak przyjęcia, że projektowany obiekt ma stanowić dom seniora nie mający pełnić funkcji hotelowej, dla którego należało ustalić kategorię techniczną w zakresie strefy pożarowej właściwej obiektowi hotelowemu, co miałoby być nierównoznaczne z ustaleniem funkcji hotelowej tego obiektu.

Zarzut ten zawiera sprzeczne twierdzenie skarżącego kasacyjnie. Organy administracyjne kontrolując przedłożony projekt budowlany dokonują jego oceny w takim zakresie, w jakim jest on sporządzony. Skoro więc z treści projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora wynika, że inwestor zamierza spełnić warunki wymagane w działalności hotelowej, to nie było wadą przyjęcie, że jest to obiekt hotelowy. Sama nazwa takiego obiektu nie ma znaczenia przesądzającego. W postępowaniu mającym na celu zatwierdzenie projektu budowlanego organ nie może oceniać, jaką działalność w przyszłości zamierza realizować inwestor. Ocenie podlega sam projekt budowlany.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy w zakresie obejmującym naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przewidziana w projekcie budowlanym kategoria zagrożenia pożarowego ludzi ZL V determinuje funkcję, jaką będzie pełnił obiekt, podczas gdy przyjęta kategoria zagrożenia ludzi ZL V nie determinuje funkcji obiektu, lecz jest wynikiem ustalonej funkcji tego obiektu jako obiektu zamieszkania zbiorowego dla seniorów o nieograniczonych możliwościach poruszania się i zyskała akceptację Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej.

Także i ten zarzut jest wewnętrznie sprzeczny, ponieważ skoro projekt budowlany zawiera analizę spełnienia wymogów w zakresie zagrożenia pożarowego ZL V to oznacza, że dany budynek jest projektowany dla spełnienia wymogów budynków objętych taką kategorią (ZL V), a nie inną. Zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia kategoria ZL V obejmuje hotele, a tym samym trafnie organy i Sąd pierwszej instancji uznały, że skoro wymogi ochrony pożarowej są projektowane dla takich budynków jak hotele, to projekt budowlany obejmuje właśnie budynek o przeznaczeniu pod działalność hotelową.

Działalność prowadzona w zakresie domów dla osób starszych objęta jest kategorią zagrożenia pożarowego ZL II (§ 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Jak wynika np. z § 212 ust. 2 i § 227 ust. 1 rozporządzenia wymagania dla budynków kategorii ZL II są wyższe niż dla budynków kategorii ZL V. Ponadto Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej akceptował zachowanie warunków ochrony pożarowej z odstępstwami od wymagań ww. rozporządzenia w tylko w zakresie budynku hotelowego.

Powyższe oznacza, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedłożony projekt budowlany dotyczył prac budowlanych obejmujących budynek hotelowy.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 84 ust. 1 oraz art. 84a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego jest przedwczesny, ponieważ ustalenie, czy organy w tej sprawie prowadziły postępowanie na właściwej podstawie prawnej i jaki powinien być zakres kontroli projektu budowlanego wymaga ustalenia przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie podjęcia dalszych czynności. Sposób zakwalifikowania tej sprawy będzie zaś zależał od ustalenia, czy toczy się postępowanie naprawcze lub inne oparte o przepisy Prawa budowlanego co do tego budynku, czy inwestor nie zakończył budowy i czy inwestor dokonał zmian w zakresie już wykonanych prac budowlanych lub też składa wniosek o zmianę poprzednio wydanego pozwolenia. Dopiero ustalenie prawidłowej podstawy prawnej dotyczącej podjęcia postepowania pozwoli na ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Nie są zasadne pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie obejmującym nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z nieprawidłową wykładnią § 4 pkt 22 i § 33 ust. 1 pkt 1 lit. e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z § 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że dopuszczony do realizacji na terenach 2 MN/U dom seniora stanowi budynek przeznaczony przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych, podczas gdy prawidłowa wykładnia § 4 pkt 22 planu miejscowego uwzględniająca treść tego planu oraz językową definicję pojęcia senior nie daje podstaw do przyjmowania za właściwą wykładni w ramach której dom seniora może być obiektem przeznaczonym wyłącznie dla osób o ograniczonej zdolności poruszania się.

Powołane przepisy planu miejscowego wyraźnie wskazują, że podstawowym przeznaczeniem w obszarze [...] są m.in. obiekty pomocy społecznej (§ 33 ust. 1 pkt 1 lit. e planu miejscowego), a zgodnie z § 4 pkt 22 tego planu pod pojęciem obiektów pomocy społecznej należy rozumieć domy dziecka, domy seniora, domy pomocy społecznej, obiekty pogotowi opiekuńczych, schroniska dla bezdomnych wraz z obiektami towarzyszącymi a także obiekty do nich podobne nienależące do innej kategorii przeznaczenia terenu. Tym samym dom seniora stanowi jeden z typów (rodzajów) obiektów pomocy społecznej. Okoliczność, że nie ma odrębnej normatywnej definicji "domu seniora" nie oznacza, że nie da się tego pojęcia w tej sprawie wyinterpretować z obowiązujących przepisów. Zgodnie z treścią planu miejscowego dom seniora zaliczany jest do obiektów pomocy społecznej. Stosownie zaś do art. 56 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507) jednym z typów domów opieki społecznej jest dom dla osób w podeszłym wieku.

Istotne jest to, że zgodnie z § 33 ust. 1 pkt 1 lit. e planu miejscowego jako przeznaczenie terenu [...] dopuszczalne są obiekty pomocy społecznej, a więc takie, przy pomocy których mają być realizowane cele pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie zaś z art. 3 ust. 1 ww. ustawy celem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Mając powyższe należy stwierdzić, że zgodnie z treścią ww. planu miejscowego pod pojęciem obiektów pomocy społecznej nie mogą się mieścić budynki o charakterze hotelowym lub pensjonaty i to nawet wtedy, gdy zostaną one nazwane domami seniora. Nie będą budynkami opieki społecznej także i takie obiekty, w których w przyszłości inwestor zamierzałby wynajmować pokoje o przeznaczeniu stricte hotelowym.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 155 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie zainicjowane wnioskiem inwestora z 25 września 2018 r. organ pierwszej instancji winien w szczególności w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy zgodnie ze wskazaniami zawartymi w tym wyroku i na tej podstawie dokonać prawidłowej kwalifikacji trybu postępowania.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym stronie wnoszącej skargę kasacyjną należy się od organu zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania kasacyjnego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało zasądzić na rzecz K. M. kwotę 1137 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania sądowego. Koszty te obejmują kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej, kwotę 200 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, kwotę opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie adwokackie należne pełnomocnikowi obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).