Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 144/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z.G. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2000 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższe rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny:
Decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. Wójt Gminy Solec – Zdrój udzielił W.L. pozwolenia na nadbudowę piętra na istniejącym budynku mieszkalnym na działce nr [...] położonej w Solcu – Zdroju przy ul. A.
2. Po uchyleniu tej decyzji przez organ II instancji, Wójt Gminy Solec – Zdrój wydał w dniu [...] stycznia 1999 r. decyzję, którą ponownie udzielił W.L. pozwolenia na budowę. Od decyzji tej odwołał się Z.G. Podczas rozpatrywania sprawy organ odwoławczy powziął wiadomość, że w organie I instancji toczy się w trybie wznowieniowym postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W związku z tym Wojewoda Świętokrzyski zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze do czasu ostatecznego zakończenia sprawy wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji. Po ustaniu przyczyny zawieszenia Wojewoda Świętokrzyski w dniu [...] kwietnia 2000 r. z urzędu podjął zawieszone postępowanie oraz uchylił decyzję I instancji.
W kolejnym postępowaniu Wójt Gminy Solec – Zdrój wydał w dniu [...] lipca 2000 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzję nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W.L. pozwolenia na nadbudowę piętra nad istniejącą częścią budynku mieszkalnego oraz przebudowę istniejącego przyziemia tej części budynku. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] października 2000 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji zostały wyeliminowane nieprawidłowości postępowania administracyjnego i wady projektu budowlanego omówione w uzasadnieniu decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2000 r.
Wojewoda Świętokrzyski podkreślił również, że sprawa zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Solec-Zdrój została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2000 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tejże inwestycji. Zaskarżenie tej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wstrzymuje jej wykonania. Z akt sprawy, a także załączonej inwentaryzacji mieszkania państwa Ł. wynika, że w omawianym budynku istnieją cztery mieszkania (na parterze, l, II i III piętrze). Zamierzona nadbudowa części parterowej budynku nie stworzy nowego lokalu mieszkalnego, a jedynie powiększy powierzchnię istniejącego mieszkania inwestorów znajdującego się na parterze. Przepisy prawa budowlanego nie regulują natomiast ilości pomieszczeń w lokalu mieszkalnym.
W związku z podważaniem w odwołaniu poprawności danych przyjętych przez autora analizy wpływu projektowanej nadbudowy na czas nasłonecznienia pokojów mieszkalnych w budynku Z.G. organ odwoławczy wyjaśnił, że przyjęta odległość pomiędzy budynkiem inwestora a budynkiem odwołującego się (10,43 m) jest zgodna z ustaleniami dokonanymi przez pracowników Urzędu Gminy w Solcu-Zdroju w czasie oględzin przeprowadzonych w przedmiotowej sprawie w dniu 20 lipca 1998 r., w których uczestniczył także Z.G. Celem tej analizy było zbadanie, czy projektowana nadbudowa nie ograniczy wymaganego czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynku odwołującego się, dlatego słusznie nie odnosi się ona do istniejącej trzypiętrowej części budynku. Autor opracowania przyjął kąt padania promieni słonecznych w okresie równonocy zgodnie z wymogiem § 60 ust. 1 wymienionego rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r.
Odnośnie zarzutu "braku instalacji odprowadzania wód opadowych" organ odwoławczy stwierdził, że zatwierdzony przedmiotową decyzją projekt budowlany przewiduje wykonanie rynien i rur spustowych odprowadzających wody opadowe na działkę inwestora. Zawarte w załączonym przez inwestora orzeczeniu technicznym zalecenie wykonania opaski wokół przewidzianego do nadbudowy budynku ma na celu ochronę fundamentów tego budynku przed infiltracją wód opadowych. Zarzuty Zygmunta Gwoździa dotyczące decyzji Wójta Gminy Solec - Zdrój z dnia [...] lipca 1998 r. nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej decyzji, bowiem rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ II instancji decyzją z dnia [...] września 1998 r.
Powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego zaskarżył do sądu administracyjnego Z.G. zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, 8 i 11 k.p.a. oraz pominięcie przy jej wydawaniu art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 2 lit. b prawa budowlanego. Skarżący zarzucił również, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, na której oparto pozwolenie na budowę, jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto straciła ważność przed wydaniem pozwolenia na budowę tj. w dniu [...] grudnia 1999 r. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2004 r. stawiła się żona skarżącego S.G., przedkładając do akt sprawy kserokopię aktu notarialnego Rep. A nr [...], z którego wynika, że na prawach ustawowej wspólności małżeńskiej wraz z Z.G. nabyła nieruchomość położoną w Solcu Zdroju, a oznaczoną jako dz. ewid. [...] (k. 47 - 48 akt sądowych). Zarzuciła, że jako współwłaścicielka nieruchomości sąsiedniej powinna być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Na wezwanie Sądu przedłożyła wypis z rejestru gruntów (k. 52 akt sądowych), z którego wynika, że w wyniku scalenia gruntów powierzchnia i numeracja działki [...] uległa zmianie i działka ta ma obecnie nr [...].
Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. odpowiadając na pytania Sądu uczestniczka S.G. wyjaśniła, że wiedziała o toczącym się postępowaniu administracyjnym, ale nie zgłosiła się do udziału w tej sprawie, gdyż jej mąż był wówczas zdrowy i wszystko sam załatwiał. Oświadczyła też, że nie wie od kiedy toczyło się przedmiotowe postępowanie administracyjne, w szczególności czy zostało ono wszczęte w czasie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz, że nie wie co by się zmieniło w sprawie gdyby brała w niej udział jako strona. Pominięcie jej w postępowaniu spowodowało naruszenie art. 28 k.p.a., a ponadto nadbudowa zmieniła układ architektoniczny okolicy, ponieważ osiedle miało charakter "schodkowy".
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że pozwolenie na nadbudowę piętra na istniejącym budynku mieszkalnym spełnia wymogi prawa budowlanego, w szczególności wymogi art. 35 tejże ustawy, co znalazło szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W kwestii zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sąd wyjaśnił, że w dacie rozstrzygania sprawy konkretyzację planu stanowiła decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowej inwestycji była to decyzja z dnia 4 czerwca 1398 r. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało wszczęte 8 czerwca 1998 r. Na skutek wznowienia postępowania decyzja ustalająca warunki zabudowy z [...] czerwca 1998 r. została uchylona, a w jej miejsce w dniu [...] października 1999 r. wydano kolejną decyzję. Termin ważności tej decyzji określono do dnia 31 grudnia 1999 r., jednakże odwołanie od niej zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach rozpoznane w dniu [ lutego 2000 r. Tego dnia SKO utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2000 r.
Zgodnie z art. 32 ust. 4 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania niniejszej sprawy pozwolenia na budowę, pozwolenie takie mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek wszczynający postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. Postępowanie przed organem administracji architektoniczno - budowlanej toczyło się (było zawieszone) w trakcie postępowania wznowieniowego oraz do czasu ostatecznego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczność, że odwołanie od decyzji WZiZT zostało rozpoznane już po upływie terminu jej ważności nie może prowadzić do uchylenia opartego na tej decyzji pozwolenia na budowę.
Jednocześnie, mimo dosłownego brzmienia cytowanego wyżej art. 32 ust. 4 prawa budowlanego, nie można żądać, by po wznowieniu postępowania i wydaniu nowej decyzji WZiZT inwestor składał nowy wniosek o pozwolenie na budowę, jeżeli sprawa poprzedniego wniosku nie jest ostatecznie rozstrzygnięta.
Sąd nie zgodził się ze skarżącym, iż nadbudowa zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym spowoduje naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przedmiotowy budynek utraci charakter zabudowy jednorodzinnej. Inwestycja położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami 3 MN - teren istniejącego budownictwa jednorodzinnego do trwałej adaptacji. Takie sformułowanie nie wyklucza nadbudowy o nowe kondygnacje. Dopuszcza ono możliwość adaptacji istniejącej zabudowy, nie wyłączając jednocześnie innych zmian, nie mających charakteru adaptacji. Istotne jest bowiem, by zabudowa zachowała charakter budownictwa jednorodzinnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego warunek ten jest zachowany. Realizacja udzielonego pozwolenia nie spowoduje bowiem powstania nowego lokalu, lecz jedynie powiększenie lokalu istniejącego.
Omówione powyżej pojęcie "adaptacji", użyte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości, stanowi część języka prawnego i podlega wykładni przez organy stosujące prawo (organy administracji oraz Sąd). Wykładnia przepisu co do zasady nie może być przedmiotem dowodu. Dołączona do skargi opinia rzeczoznawcy budowlanego i biegłego sądowego w zakresie budownictwa i wyceny nieruchomości na temat "możliwości interpretacji słowa >adaptacja< w sformułowaniach urbanistycznych, architektonicznych i budowlanych" nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż Sąd dokonał samodzielnej wykładni omawianego pojęcia, a jej wynik jest odmienny od treści powyższej opinii.
W ocenie Sądu nie można również uwzględnić zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie przepisów ograniczających powierzchnię zabudowy domu jednorodzinnego do 110 m2, a obowiązujących w 1979 r., kiedy powstawał obiekt budowlany mający podlegać nadbudowie. Przepisy te zostały wycofane z obrotu prawnego wiele lat temu i brak jest przepisu, który nakazywałby ich stosowanie na przyszłość do wszystkich obiektów powstałych w dacie ich obowiązywania. Wbrew zarzutom skarżącego niestosowanie przepisów uchylonych na wiele lat przed rozstrzygnięciem sprawy nie oznacza działania prawa wstecz. Jest to realizacja obowiązku wynikającego z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek przepisy prawa, lecz o przepisy aktualne.
W kwestii pomięcia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 2 lit. b prawa budowlanego Sąd wyjaśnił, że przepisy te mają charakter bardzo ogólny. Ustawodawca powołuje się na pewne wartości, nakazując ich uwzględnianie i ochronę przy projektowaniu, budowaniu, użytkowaniu i utrzymywaniu obiektów budowlanych. Z treści art. 4 i 5 prawa budowlanego nie wynika jednak na czym ta ochrona ma w rzeczywistości polegać. W dacie rozstrzygania niniejszej sprawy administracyjnej przepisy te znajdowały konkretyzację w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 140). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że przepisy rozporządzenia regulujące poziom nasłonecznienia (§ 13 oraz w § 60) zostały zachowane.
Z kolei zgodnie z § 28 ust. 3 rozporządzenia wymóg wyposażenia działki w kanalizację deszczową lub przyłączenia jej do kanalizacji ogólnospławnej nie dotyczy zabudowy jednorodzinnej, a więc nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę organy administracji nie mogą nakładać na inwestora obowiązków wykraczających poza obowiązujące przepisy prawa (w tym przypadku: przepisy rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r.) i dlatego zarzuty skarżącego, iż decyzja będąca przedmiotem oceny Sądu narusza jego prawa, nie mogą być uwzględnione.
Sąd wskazał, iż pominięcie w postępowaniu administracyjnym żony skarżącego S.G. - współwłaścicielki nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji stanowi naruszenie art. 10 i art. 28 k.p.a., jednakże uchybienie to nie daje podstawy do uwzględnienia skargi. Nie zachodzi bowiem sytuacja przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wznawia się z urzędu, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. S.G. wiedziała bowiem o toczącym się postępowaniu, a mimo to nie zgłosiła się do udziału w sprawie. Ponadto stwierdziła przed Sądem, że nie wie, co by się zmieniło w sprawie, gdyby brała w niej udział jako strona. Nie podniosła również żadnych nowych argumentów, które zgłoszone na etapie postępowania administracyjnego – mogłyby spowodować odmienne rozstrzygnięcie tej sprawy.
Od powyższego wyroku strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że nadbudowa budynku mieszkalnego była zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie przepisów postępowania, poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego pomimo stwierdzenia, że naruszone zostały przepisy art. 10 i 28 k.p.a., to jest dyspozycji art. 145 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że dokonana przez Sąd wykładnia obowiązujących przepisów i pojęcia adaptacja jest błędna. Pojecie to zdaniem skarżącego oznacza działania przystosowawcze mające na celu zmianę funkcji użytkowej budynku, odmiennej od tej, do której pełnienia budynek został wzniesiony lub jego przystosowanie do nowych warunków, wynikających np. ze zmiany obowiązujących w odniesieniu do niego przepisów. Takie sformułowanie planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera w sobie, a wręcz wyklucza możliwość dokonania nadbudowy budynku o nowe kondygnacje co zresztą znajduje uzasadnienie w stanowisku dr hab. Inż. Z.P. dołączonego do akt sprawy.
W świetle tego wywodu skarżący uznał, że skarżone decyzje z dnia [...] października 1999 r. Gminy Solec - Zdrój i z dnia [...] lutego 2000 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego są błędne i niesłusznie zostały podzielone przez Sąd I instancji wywody zawarte w ich uzasadnieniach. Nadbudowa kondygnacji stanowiła więc działanie budowlane niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, powodując ponadto zmianę charakteru okolicznej zabudowy jako jednorodzinnej i tym samym obiekt budowlany zyskał odmienną formę architektoniczną od otaczających go budynków.
Ponadto w ocenie skarżącego udział S.G. w przedmiotowym postępowaniu był konieczny w świetle art. 28 k.p.a, ponieważ jako współwłaścicielka nieruchomości opisanej powyżej była zainteresowana w rozstrzygnięciu sprawy, a postępowanie dotyczyło jej interesu prawnego. W niniejszej sprawie, przed organem administracji publicznej, małżonka skarżącego zgłaszała swój udział w postępowaniu, jednak odmówiono jej udziału w czynnościach postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji i nie dopuszczono do zajęcia stanowiska w sprawie, czym naruszono dyspozycję art. 10 k.p.a. Zdaniem skarżącego stwierdzenie uchybienia w postaci naruszenia art. 10 i art. 28 k.p.a. powinno skutkować wznowieniem postępowania.
Nie można bowiem na gruncie postępowania przed sądem administracyjnym zakwalifikować stwierdzenia pozbawienia strony możności działania jako uchybienie procesowe nie mające wpływ na wynik sprawy w oparciu o przekonanie, że udział osoby pozbawionej prawa strony nic by nie zmienił, ponieważ i tak nie zgłosiłaby ona żadnych nowych argumentów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
W związku z tym rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż prawidłowość zastosowania w sprawie prawa materialnego może być rozważana wtedy, gdy skargi kasacyjnej nie oparto na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. lub gdy podstawa ta okazała się nieusprawiedliwiona.
Skarga kasacyjna zawiera zarzuty wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 10 i art. 28 k.p.a., to jest dyspozycji art. 145 § 1 k.p.a.
Pojęcie przepisów postępowania o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć jako przepisy postępowania sądowoadministracyjnego bądź w ich powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego. Zwrócić przy tym uwagę należy na to, że nie mogą być podstawą zarzutu naruszenia przepisów postępowania wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, albowiem ich adresatem są organy administracyjne a nie Sąd pierwszej instancji, który postępowania administracyjnego nie prowadził, a tylko to postępowanie oceniał. Wynika to z treści art. 173 p.p.s.a., zgodnie z którym przedmiotem zaskarżenia skargi kasacyjnej jest wyrok lub postanowienie sądu pierwszej instancji, a sąd ten uwzględnia skargę m. in. wówczas, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt FSK 81/04, LEX nr 129865).
Odnosząc poczynione rozważania teoretyczne do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy podkreślić należy, że dobór przepisów wymienionych w tej podstawie skargi kasacyjnej – przepisów kodeksu postępowania administracyjnego uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami postępowania, albowiem strona skarżąca powołała jedynie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie wskazała przepisów regulujących postępowanie sądowe.
Wobec braku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych, mających zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt FSK 181/04 ONSAiWSA 2004 r., nr 2, poz. 36).
Podkreślenia wymaga, że dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania sądowoadministracyjnego. Brak zarzutów w skardze kasacyjnej umożliwiających badanie prawidłowości poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych oznacza, że są one wiążące.
Jeżeli natomiast idzie o zarzut naruszenia art. 4 prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie to należy zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, której z ustaw tak zatytułowanej zarzut dotyczy. Wymaga tymczasem podkreślenia, że koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. jest wskazanie, który przepis rozumiany jako najmniejsza jednostka redakcyjna oznaczona numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu), jednoznacznie określonej ustawy został naruszony. W rozpoznawanej sprawie wskazano jedynie tytuł ustawy, nie określając, na którą ustawę Prawo budowlane autor skargi się powołuje.
Z tych też względów Sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.