Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017r., sygn. akt II SAB/Gl 52/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. na bezczynność Sejmiku Województwa Śląskiego w przedmiocie planu gospodarki odpadami.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
[...] Sp, z o.o. z siedzibą w C. wniosła skargę na bezczynność Sejmiku Województwa Śląskiego polegającą na zaniechaniu dokonania zmiany uchwały tego Sejmiku nr IV/25/2/2012 z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami dla województwa śląskiego 2014" (Dz. Urz. Województwa Śląskiego z 2012 r., poz. 3777 ze zm.), poprzez wpisanie instalacji należącej do Spółki do stanowiącego załącznik do uchwały wykazu instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (MBP) dla wyznaczonego uchwałą Regionu II.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej pokreślił, że wniosek w tym zakresie Spółka złożyła dnia 10 grudnia 2013 r., gdyż już wówczas jej instalacja spełniała wszystkie wymagania przewidziane w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., obecnie Dz. U. z 16 r., poz. 1987 ze zm.), w szczególności uzyskano stosowne decyzje administracyjne, a właściwe organy przeprowadziły kontrole potwierdzające zgodność instalacji z przepisami prawa ochrony środowiska. Dlatego Sejmik Województwa zobowiązany był uwzględnić wspomniany wniosek. W rażącej, trwającej ponad trzy lata bezczynności, wyrządzającej Spółce znaczne szkody spółka wniosła o zobowiązanie Sejmiku Województwa do zmiany uchwały z 24 sierpnia 2012 r. poprzez wpisanie instalacji Spółki do wykazu instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych dla Regionu II, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Sejmik Województwa Śląskiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę podkreślił, że zgodnie z art. 35 ust. 4 oraz art. 38 ustawy o odpadach podział na regiony - gospodarki odpadami komunalnymi i wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych następuje w dwóch odrębnych uchwałach sejmiku województwa: wojewódzkim planie gospodarki odpadami oraz podejmowanym wraz z nim uchwałą w sprawie jego wykonania, będącą aktem prawa miejscowego. W przeciwieństwie do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami ta druga uchwała wywiera zatem skutki powszechnie obowiązujące i w sposób imperatywny kształtuje system gospodarki odpadami według założeń, które przyjęto w planie. Podkreślić zarazem wypada, że zmiana uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami ma charakter obligatoryjny. Dalszą kwestią pozostaje jednak problem środków ochrony prawnej, jakie przysługują Spółce, która dnia 10 grudnia 2013 r, złożyła wniosek o zmianę uchwały z 24 sierpnia 2012 r. i wciąż oczekuje na jego uwzględnienie w przekonaniu, że zachodzą do tego podstawy, ponieważ prowadzona przez nią instalacja odpowiada wszelkim wymogom pozwalającym uznać ją za regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych.
Sąd I instancji podkreślił, że problem ten rozstrzygnął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1481/15, wydanym w postępowaniu zainicjowanym skargą Spółki na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 5 maja 2014 r. o zmianie uchwały z 24 sierpnia 2012 r., w której jej instalację pominięto. W uzasadnieniu tego wyroku przesądzono wszak nie tylko, że Spółka w tej sprawie nie ma interesu prawnego do złożenia w oparciu o art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa skargi na uchwałę, którą instalacje należące do innych podmiotów uznano za regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, ale przede wszystkim iż skarga ta nie może być rozpoznana jako skarga na bezczynność w rozumieniu art. 91 ust. 1 tej ustawy. W myśl ostatnio przywołanego przepisu powołany art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem (ust. 1), a sąd administracyjny może w takim przypadku nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego (ust. 2).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego środka tego nie można zastosować w razie tzw. bezczynności prawotwórczej polegającej na niepodjęciu uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny, podkreślił jednocześnie, że sąd administracyjny nie może tego rodzaju nakazu sformułować pod adresem sejmiku województwa, ponieważ naruszyłoby to konstytucyjną zasadę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, ustanowioną w art. 165 ust. 2 Konstytucji. Zatem ujęcie danej instalacji w akcie prawa miejscowego jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych należy do wyłącznej prawotwórczej kompetencji sejmiku województwa, władczo rozstrzygającego o statusie prawnym indywidualnie określonych instalacji, które muszą spełniać wszystkie ustawowe wymagania, w drodze aktu prawa miejscowego wykazującego cechy tzw. aktu administracyjnego generalnego.
Sąd nie jest zatem uprawniony do zastosowania środków, jakie przewidziano w art. 149 p.p.s.a. Nie może więc przychylić się do wniosków skargi o zobowiązanie Sejmiku Województwa Śląskiego do podjęcia uchwały o zmianie uchwały z 24 sierpnia 2012 r. w sposób odpowiadający żądaniu Spółki oraz stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dalej Sąd I instancji wskazał, że identyczny pogląd wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1744/15, oddalając skargę kasacyjną innego przedsiębiorcy, który złożył skargę na bezczynność Sejmiku Województwa Śląskiego sprowadzającą się także do zaniechania zmiany uchwały z 24 sierpnia 2012 r. poprzez uznanie instalacji prowadzonej przez tego przedsiębiorcę za regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, choć dla innego regionu niż w rozpatrywanej sprawie. Przyjął bowiem, że sąd administracyjny nie jest władny ani nakazać sejmikowi województwa, który pozostaje w bezczynności, wydania aktu prawa miejscowego, ani skutecznie zobowiązać do tego działania organ nadzoru, ponieważ naruszyłby konstytucyjnie chronioną samodzielność samorządu terytorialnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
art. 91 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia skargi na bezczynność uchwałodawczą sejmiku województwa, podczas gdy z treści tego przepisu nie można wyprowadzić takiego wniosku; art. 91 ust. 1 i ust. 2 u.s.w. w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 oraz art. 176 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku bezczynności sejmiku województwa w podejmowaniu uchwał w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, podmiotom, których te uchwały dotyczą, nie przysługują skuteczne środki zaskarżenia, a tym samym są one pozbawione prawa do sądu;
- - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sąd administracyjny nie może zastosować środków opisanych w tym przepisie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność uchwałodawczą sejmiku województwa;
- - naruszenie przepisu art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że kwestie prawne do rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu zostały już rozstrzygnięte w sprawie 24 maja 2016 r. (sygn. akt II OSK 1744/15), podczas gdy zakres przedmiotowy tych spraw jest odmienny.
Ponadto, skarżąca kasacyjnie wniosła o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności przepisów:
art. 38 ust. 3 i 4 w zw. z 35 ust. 6 z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i ust. 2 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w zakresie, w jakim uniemożliwiają skuteczne zaskarżenie bezczynności sejmiku województwa w sprawie obligatoryjnej zmiany uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami w przypadku wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 38 ust 3 u.o.o. oraz art. 38 ust. 3 i 4 w zw. z 35 ust. 6 z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art, 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i ust. 2 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w zakresie, w jakim nie przewidują obowiązku wydania negatywnego rozstrzygnięcia wobec danej instalacji niespełniającej w ocenie sejmiku województwa wymagań opisanych w art. 35 ust, 6 u.o.o. oraz nie przewidują możliwości zaskarżenia takiego negatywnego rozstrzygnięcia; z następującymi przepisami Konstytucji: art. 2 Konstytucji, art. 32 Konstytucji, z art. 45 ust. 1, art, 77 ust. 2, art. 78 oraz art. 176 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa jak i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., a także w związku z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 oraz art. 176 Konstytucji RP. Wynika to z tego, że Sąd I instancji w sytuacji wniesienia skargi dotyczącej tzw. bezczynności prawotwórczej sejmiku województwa nie może nałożyć na organ nadzoru obowiązku wydania zarządzenia zastępczego, które "zastąpiłoby" uchwałę sejmiku województwa w tej sprawie będącej aktem prawa miejscowego, a której nie wydał powyższy organ samorządu województwa. Brak jest bowiem podstawy prawnej rangi ustawowej do wydania takiego orzeczenia Sądu, ponieważ art. 91 ust. 1 i ust. 2 cytowanej wyżej ustawy nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do przejęcia tego rodzaju kompetencji prawotwórczych, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę samodzielności województwa jako jednostki samorządu terytorialnego, o której stanowi przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.
Po drugie, wbrew zarzutowi kasacyjnemu przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który właśnie stanowi, że przepis art. 90 stosuje się odpowiednio, jeżeli organ samorządu województwa, czyli w tej sprawie sejmik województwa, nie wykonując czynności nakazanych prawem narusza prawa osób trzecich, nie ma zastosowania w tej sprawie. Nie dotyczy on bowiem tzw. bezczynności prawotwórczej sejmiku województwa odnośnie braku wydania tak jak w tej sprawie aktu prawa miejscowego. Dlatego też Sąd I instancji nie mógł zastosować w tej sprawie przepisu art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 91 ust. 1 tej ustawy, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru realizację koniecznych czynności na rzecz skarżącego. Trzeba także dodać, że wyrok sądu administracyjnego nie jest tzw. precedensem sądowym w polskim systemie prawa, stąd sąd administracyjny nie może oczywiście tworzyć normy kompetencyjnej, której nie wprowadził ustawodawca dla rozstrzygnięcia danej sprawy, także w rozumieniu dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Po trzecie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy Sąd I instancji nie naruszył także przepisów postępowania art. 149 p.p.s.a., a także art. 170 p.p.s.a. Wynika to z tego co podniesiono wyżej, że Sąd I instancji nie jest ustawowo władny do nakazania sejmikowi województwa, który pozostaje w bezczynności, wydania aktu prawa miejscowego w tej sprawie czy też zobowiązania do takiego działania organu nadzoru, tj. wojewodę, biorąc pod uwagę, że byłoby to wkroczenie w samodzielność danej jednostki samorządu terytorialnego – konstytucyjnie chronioną przepisem art. 165 ust. 2 – w ramach kompetencji prawotwórczych sejmiku województwa.
Nadto rację ma Sąd I instancji (wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie), że kwestie prawne do rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu zostały już rozstrzygnięte w wyroku NSA z dnia 24 maja 2016 r. (sygn. akt II OSK 1744/15), gdzie zakres przedmiotowy tych spraw dotyczy tego samego problemu.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że to wątpliwości sądu, a nie strony skarżącej, mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Skarżący kasacyjnie zatem nie legitymuje się uprawnieniem do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Nadto należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny wskazuje na potrzebę uwzględnienia granic samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz konieczność umiejscowienia zasady decentralizacji w szerszej perspektywie normatywnej. Prawa mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego kraju do tworzenia lokalnej (regionalnej) wspólnoty samorządowej i uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej nie są absolutne. Decentralizacja ma służyć pełniejszej realizacji praw jednostek; w tym kontekście interes prawny jest realizowany z występującym jednocześnie interesem publicznym, w ramach uprawnień i obowiązków jednostek samorządu terytorialnego.
Ponadto należy wskazać, że podnoszona przez pełnomocnika organu na rozprawie okoliczność, że zaskarżona uchwała utraciła moc na skutek podjęcia przez sejmik nowej nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem przedmiotem zaskarżenia była kwestia bezczynności organu.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w myśl art.204 pkt 1 p.p.s.a.