Uzasadnienie
II OSK 118 / 07
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez T. N. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 października 2001 r.
Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z dnia 10 października 2001 r. złożyła T. N., jako przesłankę powołując "rażące naruszenie prawa".
W uzasadnieniu swej decyzji organ stwierdził, że zarówno Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. w decyzji z dnia 9 marca 2001 r., jak i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia 10 października 2001 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Olsztynie nie kwestionowali pracy skarżącej w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy. Ich rozstrzygnięcie oparte było jednak na orzeczeniach uprawnionych placówek medycznych, które w orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych Przychodni Wojewódzkiego Zespołu Medycyny Przemysłowej w Olsztynie z dnia 14 lutego 2001 r. oraz orzeczeniu z dnia 28 maja 2001 r. Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi stwierdzały uszkodzenie narządu głosu w postaci przewlekłego zapalenia gardła, przewlekłego zapalenia krtani z cechami dysfonii hyperfunkcjonalnej, którego nie zakwalifikowano jako choroby zawodowej narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym.
W ocenie organu rozpoznanie lekarskie z dnia 12 lutego 1999 r. wystawione przez 103 Szpital Wojskowy nie mogło stanowić podstawy stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej, bowiem choroba narządu głosu - dysfonia hyperfunkcjonalna nie jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę T. N. na powyższą decyzję wskazał, iż należy mieć na względzie stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda strona. W przedmiotowej sprawie są to przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) w sprawie chorób zawodowych, zgodnie z którym za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w punkcie 7 załącznika do w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. będącego wykazem chorób zawodowych wymienia się jako przewlekłe choroby narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym: guzki śpiewacza, niedowłady strun głosowych, zmiany przerostowe.
W niniejszej sprawie w dwu niezależnych opiniach uprawnionych organów t.j. w orzeczeniu z dnia 14 lutego 2001 r. Przychodni Wojewódzkiego Zespołu Medycyny Przemysłowej w Olsztynie oraz orzeczeniu z dnia 28 maja 2001 r. Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi - stwierdzono przewlekłe zapalenie gardła, przewlekłe zapalenie krtani z cechami dysfonii hyperfunkcjonalnej. Choroby te nie należą do chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r.
Mając powyższe na okoliczności uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa stanowiącego na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a. – Sąd pierwszej instancji skargę jako bezzasadną oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. N., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:
- 1) naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie § 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w związku z art. 156 § 1 ust 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na nie uznaniu orzeczenia lekarskiego wystawionego przez 103 Szpital Wojskowy Oddział Otolaryngologiczny z dnia 12 lutego 1999 roku jako rozpoznania choroby zawodowej i w konsekwencji nie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przy rozpoznaniu niniejszej sprawy przez Sąd I instancji całokształtu okoliczności wynikających z akt sprawy, a w szczególności dokumentacji lekarskiej, załączonej przez skarżącą,
- b) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 art. 241 kodeksu postępowania cywilnego, polegające na oparciu wyroku o niezupełną i nieścisłą opinię biegłych, zawierającą braki zarówno formalne, jak i merytoryczne, nie wyjaśniającą w sposób zrozumiały zagadnień związanych z chorobą na jaką cierpi skarżąca.
W związku z powyższym, strona skarżąca wniosła o:
- 1) uchylenie na podstawie art. 185 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej we wskazanym wyżej zakresie trzeba stwierdzić, iż nie są zasadne zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego.
Przed przedstawieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest podkreślenie, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w trybie tzw. nieważnościowym, co ma wpływ na granice postępowania wyjaśniającego prowadzonego w odniesieniu do decyzji badanej, a więc decyzji w odniesieniu, do której prowadzony jest ten tryb postępowania.
Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 4 grudnia 1986 r. (sygn. akt IV SA 716/86), że: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją", z 29 czerwca 1987 r. (sygn. akt II SA 2145/86), że... "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny", a także w wyroku z 21 października 1992 r. (sygn. akt V SA 86/92, publ. NSA 1993 r., nr 1, poz. 23), w którym znalazło się następujące stwierdzenie: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa".
Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym, utrwalony jest pogląd, iż organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej "wszczyna postępowanie w nowej sprawie," w której nie orzeka jednak co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy" (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz,wyd.5,Warszawa 2003,s.703-704 i powołane tam wyroki). Ten pogląd doktryny skład orzekający w niniejszej sprawie również podziela. Konsekwencją tego jest to, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w takim zakresie, w jakim postępowanie wyjaśniające można było przeprowadzić, bowiem w postępowaniu "nieważnościowym" - nowym w stosunku do postępowania w którym zapadła ostateczna decyzja administracyjna - organy orzekające, a także Sąd, nie są władne rozstrzygać o istotnych dla spraw zakończonych decyzjami ostatecznymi kwestiach i przeprowadzać postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy, a tego oczekuje strona wnosząca kasację w niniejszej sprawie.
W postępowaniu "nieważnościowym" dopuszczalne jest bowiem orzekanie tylko w granicach wyznaczonych przepisem art.156 k.p.a. i tylko w tych granicach możliwe jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego.
W kontekście uwag wyżej przedstawionych za chybiony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 art. 241 kodeksu postępowania cywilnego. Strona skarżąca swe zarzuty w zasadzie sprowadza do domagania się przeprowadzenia ponownie postępowania i to z uwzględnieniem wniosków dowodowych przez nią wskazywanych. Przedstawiona przez skarżącą dokumentacja lekarska zmierza do wykazania innych ustaleń faktycznych, niż te w oparciu o które wydano decyzję badaną. Tymczasem powoływanie się na nowe dowody jest dopuszczalne, ale tylko jako przesłanka wznowienia postępowania i tylko przy uwzględnieniu wymogów, o jakich mowa w art. 145 i następnych k.p.a. Podkreślić należy, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie nieważnościowym, a takie jest prowadzone w przedmiotowej sprawie, nie może strona skutecznie domagać się prowadzenia postępowania dowodowego w granicach właściwych dla postępowania zwykłego.
Ze wskazanych wyżej względów nie może być uznany też za zasadny zarzut uchybienia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Nie może być też uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 ust 2 k.p.a.
Wskazany wyżej przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż "W razie gdy pracownik na skutek wystąpienia ostrych objawów choroby zawodowej jest leczony w szpitalu, rozpoznania dokonuje ten zakład". Dyspozycja tegoż przepisu odnosi się do właściwości jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznawania choroby zawodowej w sytuacji w tym przepisie określonej. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż z okoliczności przedmiotowej sprawy nie wynika, aby sytuacja wskazana w powyższej normie prawnej w przedmiotowej sprawie zaistniała. Tym samym zarzut uchybienia temuż przepisowi nie może być uznany za zasadny.
Z przytoczonych wyżej względów wobec braku uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i §19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) przyznał ustanowionemu w ramach prawa pomocy adwokatowi od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie koszty nieopłaconej pomocy prawnej.