Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 września 2005 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt 7/IV SAB 67/05, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. został zobowiązany – w terminie 14 dni od daty prawomocności wyroku – do załatwienia wniosku A. H. z dnia 6 sierpnia 2004 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. W uzasadnieniu wyroku Sądu wskazał, że pismo z dnia 7 czerwca 2005 r., które Inspektor wystosował w tej sprawie do skarżącego, nie jest rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 113 k.p.a. i nie stanowi załatwienia sprawy. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 29 listopada 2005 r. i wpłynął do organu w dniu 3 stycznia 2006 r.
Skarżący wezwał organ do wykonania wyroku pismem, które wpłynęło do organu w dniu 6 stycznia 2006 r., organ zaś powtórnie, pismem z dnia 13 stycznia 2006 r. wyjaśnił, że załatwienie sprawy przez wydanie postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie jest możliwe.
A. H. w dniu 26 stycznia 2006 r. wniósł do Sądu skargę na niewykonanie tego wyroku, wnosząc o ukaranie organu grzywną, organ zaś w odpowiedzi na skargę w dniu 16 marca 2006 r. powtórnie, pismem z dnia 13 stycznia 2006 r. wyjaśnił, że poinformował już skarżącego, że załatwienie sprawy przez wydanie postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie jest możliwe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 154/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. H. na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi za niewykonanie wyroku, wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego W. grzywnę w wysokości 3.000 (trzy tysiące) zł za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2005 r. sygn. akt VII SAB/Wa 67/05, uwzględniającego skargę na bezczynność tego organu. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że przewlekłość postępowania stwierdzona została wymienionym wyżej wyrokiem WSA.
Sąd nakazał w tym wyroku załatwienie wniosku A. H. z dnia 6 sierpnia 2004 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia 29 kwietnia 2002 r. wskazując w uzasadnieniu wyroku, że właściwą formą załatwienia tej sprawy było wydanie postanowienia na podstawie art. 113 k.p.a., nierozstrzygnięcie zaś sprawy w tej formie stało się powodem stwierdzenia bezczynności w sprawie. Sąd, nie przesądzając treści przyszłego rozstrzygnięcia organu, przesądził jednak w tej konkretnej sprawie formę reakcji organu na pismo żądające wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, organ był zatem zobowiązany do wydania w tej sprawie postanowienia na podstawie art. 113 k.p.a. Nakaz Sądu zawarty w omawianym wyroku dotyczył jedynie tego, że ma zostać wydane w określonym terminie rozstrzygnięcie co do zgłoszonego żądania wyjaśnienia treści decyzji, w procesowo określonej przez sąd formie. Forma ta, niezależnie od treści rozstrzygnięcia (nawet gdyby żądanie A. H. spotkało się z odmową wyjaśnienia wątpliwości), stanowić może podstawę do złożenia zażalenia i w konsekwencji uruchomienia trybu skargowego do sądu administracyjnego.
Tryb ten zapewnia nie tylko kontrolę działania administracji publicznej przez sądy, lecz również stanowi realizację gwarantowanego przez Konstytucję RP, a także umowy międzynarodowe, podstawowego prawa obywatelskiego, jakim jest "prawo do sądu".
W zakreślonym terminie, wyrok ten nie został jednak przez organ wykonany, pomimo iż organ został do wykonania wyroku wezwany przez skarżących.
Instytucja wezwania ma służyć temu, aby organ administracji wykonał wyrok lub załatwił sprawę, zanim interwencja sądu administracyjnego będzie konieczna. Dopiero gdy organ administracji po wezwaniu nie wykona wyroku lub nie załatwi sprawy albo uczyni to dopiero po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność, wówczas istnieje przesłanka do ukarania organu grzywna, o której mówi przepis art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 154 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, Sąd wymierza organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (które w 2005 r. wynosiło 2.380,29 zł). Grzywna ta stanowi karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych.
Orzeczenie o ukaraniu grzywną podlega wykonaniu w drodze egzekucji sądowej, bez nadawania mu klauzuli wykonalności (art. 228 powołanej ustawy). Uruchomienie tego środka może doprowadzić do regresu w stosunku do pracownika zatrudnionego w urzędzie organu, który swoim zachowaniem naraził organ na zapłatę grzywny. Grzywna orzeczona na podstawie art. 154 § 1 nie może być umorzona, ani jej zapłata nie może być odroczona albo rozłożona na raty.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. wniósł skargę kasacyjną od wyroku, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że zgodnie z art. 113 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego "Organ, który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji". Ponieważ wniosek o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] nie pochodził ani od strony, ani od organu egzekucyjnego, wydanie postanowienia na wniosek osoby niebędącej stroną stanowiłoby rażące naruszenie prawa.
A. H. pismem z dnia 23 września 2004 r. został poinformowany o nieprzyznaniu, w myśl art. 28 ustawy – k.p.a., przymiotu strony, bowiem skarżący nie wykazał się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Orzeczenie to nie zostało przez nikogo zakwestionowane.
W piśmie z dnia 13 stycznia 2006 r. wskazano skarżącemu podmiot, w rozumieniu art. 28 ustawy – k.p.a., właściwy do złożenia wniosku o wyjaśnienie treści decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...], tj. Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. W. W związku z powyższym Sąd wyrokiem z dnia 13 września 2005 r. sygn. akt VII SAB/Wa 67/05 nakazał załatwienie wniosku A. H. (w trybie art. 113 k.p.a.), który przysługuje jedynie stronie postępowania.
Biorąc pod uwagę powyżej przedstawiony stan faktyczny, który wskazuje, że z jednej strony organ wypełnił dyspozycję wynikającą z ww. wyroku WSA w Warszawie, a z drugiej strony, że żądania osoby niebędącej stroną nie mogą korzystać z ochrony i pomocy takiej jaka przysługuje stronie postępowania.
Faktyczne orzeczenie skarżone przez organ jest zaprzeczeniem zasad zapisanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności zawartych w art. 113 § 2 ww. ustawy, który daje prawo do określonych działań tylko organowi egzekucyjnemu lub stronie.
Sprzeczność tego faktu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym jest oczywista i dlatego skarga kasacyjna jest zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był skargą kasacyjną. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej powoduje, że warunkiem materialnym skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyprowadzić podstaw kasacyjnych ani ich domniemywać.
Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Skarga kasacyjna, co do której obowiązuje sporządzenie przez profesjonalnego pełnomocnika, musi zawierać w granicach wyznaczonych w art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wniesiona skarga kasacyjna nie spełnia wymogu materialnego, nie zawiera podstaw kasacyjnych ani ich uzasadnienia. Przytoczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. Nie stanowił bowiem podstawy wydania zaskarżonego wyroku, a zatem nie mógł zostać przez Sąd administracyjny naruszony.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 180 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.