Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 193/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. B. na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę Małopolskiego, stwierdził, że przewlekłość prowadzonego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie postępowanie umorzył.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Małopolskiego postępowania odwoławczego w sprawie "rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania parteru na zakład fryzjerski z wewnętrznymi instalacjami: wody kanalizacji energii elektrycznej oraz z przyłączami: wody, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej (z działki nr [...]) na działkach nr [...], [...] w miejscowość. S., gmina S.". Poza granicami sprawy pozostaje zatem kwestia oceny prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przez Starostę Krakowskiego, jak i ocena zgodności z prawem wydawanych w toku postępowania decyzji administracyjnych podlegających odrębnej skardze do sądu administracyjnego.
W pierwszej kolejności Sąd zbadał dopuszczalność skargi na przewlekłe postępowanie Wojewody Małopolskiego w kontekście wniosku organu o jej odrzucenie z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia.
W myśl przepisu art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "k.p.a."), na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Z kolei zgodnie z art. 88a ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów pełni Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.
Zasadnie zatem przyjął organ, iż w przedmiotowej sprawie istniała możliwość złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia.
Wskazać jednakże należy, że z treści pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 23 sierpnia 2012 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotem zażalenia jest przewlekłe prowadzenie postępowania nie tylko przez organ I instancji, to jest Starostę Krakowskiego, ale także przez organ odwoławczy, czyli Wojewodę Małopolskiego.
W tej sytuacji, obowiązkiem organu, wynikającym z przepisu art. 65 § 1 k.p.a., było niezwłoczne przekazanie wymienionego pisma do organu właściwego z jednoczesnym zawiadomieniem jego nadawcy. Powyższej konstatacji nie może zmienić fakt błędnego zatytułowania pisma jako "wezwania do usunięcia naruszenia prawa". Organ administracji państwowej ma bowiem obowiązek rozpoznać sprawę zgodnie z treścią wniosku. Nie może samodzielnie dokonywać oceny treści pisma skarżącego i kwalifikować je według własnego uznania. Jeżeli zaś ma wątpliwości co do treści żądania skarżącego, to powinien wezwać go do sprecyzowania wniosku.
Rolą organu było zatem prawidłowe zbadanie treści pisma jako zażalenia i nadanie mu właściwego biegu. Tymczasem organ II instancji błędnie uznał, że pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 23 sierpnia 2012 r. stanowi zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącznie przez Starostę Krakowskiego. Błąd ten w konsekwencji pozbawił skarżącą możliwości ochrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym. Pozostawienie kwestii przewlekłego postępowania bez rozpoznania, skutkującego przekazaniem pisma do organu właściwego, należy zatem ocenić jako naruszenie przez Wojewodę Małopolskiego zasad postępowania. Skoro zaś organ odwoławczy swoim działaniem uniemożliwił skarżącej odwołanie do organu wyższego stopnia, za bezzasadne należy uznać jego żądanie odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania toku środków zaskarżenia. Tym samym, Sąd uznał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego jest uzasadniona i może podlegać rozpoznaniu.
Przechodząc do badania zarzutów skargi, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Naruszenie powyższych norm regulujących terminy rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przesłanka złożenia skargi do sądu administracyjnego również na przewlekłość postępowania została dodana nowelizacją Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca dokonał powiązanej z nią nowelizacji art. 37 § 1 k.p.a., umożliwiając wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również od przewlekłego prowadzenia postępowania. Ustawodawca przyjmując to rozwiązanie jednocześnie nie określił na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania" przez organ administracji ani też jak należy obecnie rozumieć "bezczynność organu".
Uregulowanie instytucji przewlekłego prowadzenia postępowania podyktowane było występowaniem takich przypadków, w których organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując, np. czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonując czynności pozorne, co skutkowało tym, że właściwie nie można było im skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji w doktrynie przyjmowano, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie aktu administracyjnego lub nie podjął stosownej czynności (zob.: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, s. 86).
Aktualnie w związku z wprowadzeniem dwóch pojęć odnoszących się do zwłoki w postępowaniu organów administracji publicznej, w ocenie Sądu, przyjąć należy, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (czy to na skutek niepodjęcia żadnych czynności czy też prowadzenia postępowania i nie zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego lub podjęciem stosownej czynności), natomiast ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy (najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy). Wniosek taki można wyprowadzić z treści art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W orzecznictwie kształtuje się zasadny, w ocenie Sądu, pogląd, zgodnie z którym nie należy utożsamiać pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania" z pojęciem "bezczynności". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak zauważono w piśmiennictwie przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" 2011/6/30). Nie każda jednak zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
Długi czas trwania postępowania nie może być automatycznie utożsamiany z przewlekłością postępowania. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy.
Analizując akta sprawy, przedmiot postępowania, zarzuty podnoszone w jego toku, obligujące organ do ich zbadania i oceny, konieczność stosowania procedury współdziałania (uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków) należy zakwalifikować niniejszą sprawę jako szczególnie skomplikowaną. W doktrynie podkreśla się trudność w zakwalifikowaniu sprawy jako szczególnie skomplikowanej i podnosi, że cecha szczególnego skomplikowania sprawy może wyniknąć z "zawiłości w ustaleniu stanu faktycznego lub stanu prawnego, konieczności dokonywania licznych czynności postępowania dowodowego, gromadzenia rozproszonych danych będących w posiadaniu różnych organów administracyjnych przy braku prawnego obowiązku współdziałania z nimi". Szczególnie skomplikowany charakter sprawy administracyjnej może być uzasadniony ze względu na złożony stan faktyczny sprawy, wymagający przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak i ze względu na niejasny stan prawny, wymagający starannej wykładni przepisów prawa lub też z uwagi na precedensowy charakter rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu uzasadnione jest przyjęcie, że w przypadku spraw dotyczących pozwoleń na budowę prawdopodobieństwo kwalifikacji ich "szczególnego skomplikowania" jest znaczne, wynikające ze specyfiki rozbudowanej w tym zakresie regulacji ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., w której ustawodawca używa wielu pojęć nieostrych oraz wprowadza konstrukcje budzące wątpliwości w orzecznictwie sądowym. Wykluczając zatem automatyzm oceny można zakładać, że dwumiesięczny okres załatwienia sprawy pozwolenia na budowę odpowiada specyfice tego rodzaju spraw. Do wniosku takiego prowadzi również analiza regulacji ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w którym dopuszczono załatwianie spraw pozwolenia na budowę do 65 dni przyjmując, że po upływie tego terminu organ podlega karze pieniężnej (art. 35 ust. 6). Na tle tej regulacji ugruntował się pogląd, zgodnie z którym termin załatwienia sprawy pozwolenia na budowę został wydłużony do 65 dni w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zauważyć jednak należy, iż przepis art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane stanowi regulację szczególną w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Rozpatrując zatem skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego, który w przedmiotowej sprawie jest organem odwoławczym, należy brać pod uwagę termin, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., a zatem jeden miesiąc.
Obowiązek skorzystania z kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy rozpoczyna się z chwilą złożenia odwołania i przesłania akt sprawy przez organ I instancji. Oznacza to, że również czynności podejmowane w trybie art. 136 k.p.a. są czynnościami podejmowanymi w ramach postępowania odwoławczego. Wykonywanie tych czynności przez organ I instancji w wyniku zlecenia ich wykonania przez organ odwoławczy nie zmienia faktu, że postępowanie odwoławcze prowadzone jest przez organ II instancji i ocena sposobu prowadzenia tego postępowania – w tym zasadności zlecania czynności – dotyczy organu odwoławczego, a nie organu I instancji. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku.
W postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania kontroli nie podlegają czynności organów z punktu widzenia ich związków z merytorycznym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, gdyż kwestie te analizowane są w sprawach ze skarg na decyzje i postanowienia, w których badany jest sposób stosowania norm procesowych i związek pomiędzy ich ewentualnym naruszeniem a wpływem tego naruszenia na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona, a organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
O braku poszanowania terminów procesowych w załatwieniu sprawy świadczy analiza okresów, w jakich organ odwoławczy zajmował się przedmiotową sprawą:
- – odwołanie od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] wraz z aktami Wojewoda Małopolski otrzymał w dniu [...] maja 2009 r., zaś postanowienie dotyczące złożenia wyjaśnień i uzupełnienia akt sprawy przez organ I instancji zostało wydane przez Wojewodę w dniu [...] lipca 2009 r.,
- – po otrzymaniu w dniu [...] września 2009 r. uzupełnionego materiału dowodowego Wojewoda Małopolski wydał w dniu [...] października 2009 r. decyzję znak: [...], uchylającą decyzję organu I instancji, zatem postępowanie odwoławcze trwało 4 miesiące i 7 dni,
- – w wyniku kolejnego odwołania od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2011 r. znak nr [...], Wojewoda Małopolski otrzymał odwołanie wraz z aktami sprawy w dniu [...] czerwca 2011 r., a postępowanie odwoławcze zakończył w dniu [...] września 2011 r. wydaniem decyzji znak: [...] uchylającej decyzję organu I instancji; trwało ono 3 miesiące i 16 dni,
- – ponowna decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] została także zaskarżona odwołaniem, które wpłynęło do Wojewody Małopolskiego w dniu [...] stycznia 2012 r.,
- – w wyniku tego pismem z 25 stycznia 2012 r. organ ten zlecił Staroście Krakowskiemu uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, co nastąpiło w dniu 2 kwietnia 2012 r., zaś pismem z [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda Małopolski zwrócił całość materiału dowodowego "celem przedstawienia własnej oceny materiału dowodowego" z rozważeniem ewentualnego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej,
- – organ I instancji przekazał ponownie wyjaśnienia i materiały w sprawie Wojewodzie Małopolskiemu pismem w dniu [...] września 2012 r., zaś decyzja uchylająca decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] została wydana przez Wojewodę Małopolskiego w dniu [...] października 2012 r. (znak [...]), to jest 8 miesięcy i 23 dni.
W świetle powyższych ustaleń prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego nosi, w ocenie Sądu, znamiona przewlekłości. Jakkolwiek zalecenia dla organu I instancji, dotyczące uchybień w prowadzonym postępowaniu, miały uzasadnione podstawy i prowadziły do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, niemniej jednak, były one fragmentaryczne i incydentalne. Wskazuje to na fakt, iż materiał dowodowy w sprawie nie został przeanalizowany przez organ odwoławczy kompleksowo i rzetelnie. W konsekwencji, Wojewoda Małopolski w trakcie kolejnych postępowań odwoławczych dostrzegał inne braki i usterki materiału dowodowego oraz uchybienia formalne zaskarżonych rozstrzygnięć, podczas gdy przynajmniej część z nich mógł wyeliminować już przy pierwszej styczności z aktami postępowania po otrzymaniu pierwszego odwołania w dniu w dniu [...] maja 2009 r.
Przykładowo, postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. wezwał organ I instancji do uzupełnienia materiału o istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie merytoryczne (usytuowanie okien w ścianie szczytowej oraz domniemane występowanie lochów w sytuacji projektowanego podpiwniczenia projektowanego budynku), zaś dopiero w następstwie odwołania od kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę decyzją z dnia [...] września 2011 r. wskazał na inne uchybienia formalne (m.in. brak aktualnego zaświadczenia o przynależności do Małopolskiej Izby Inżynierów Budownictwa autora ekspertyzy budowlanej).
Takie "dawkowanie" zaleceń i wytyków odnośnie do stwierdzonych uchybień w postępowaniu przed organem I instancji kłóci się z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości i wnikliwości postępowania. Nakazuje to ocenić sposób procedowania organu odwoławczego jako wadliwy, tym bardziej że jego postawa procesowa miała za każdym razem istotny wpływ na czas trwania całego postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o udzielenie pozwolenia na budowę.
Dodatkową kwestią, wskazującą na przewlekłość po stronie Wojewody Małopolskiego, a nie znajdującą w okolicznościach sprawy żadnego usprawiedliwienia, jest fakt rozpatrywania odwołania od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2011 r. znak nr [...] przez 3 miesiące i 16 dni (od dnia [...] czerwca 2011 r. do wydania decyzji w dniu [...] września 2011 r.), mimo że w tym czasie organ nie oczekiwał na uzupełnienie materiału dowodowego ani na wykonanie żadnych innych czynności procesowych organu I instancji bądź organów zobowiązanych do dokonania uzgodnień.
Przyjmując, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, należy stwierdzić, że niewątpliwie Wojewoda Małopolski, rozpatrując odwołania od decyzji organu I instancji w sposób opisany powyżej, prowadził postępowanie w sposób przewlekły.
W sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia. Kryterium ocennym zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest ustalenie, czy nakazanie organów, w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynność, będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego.
W związku z brakiem formalnego zakończenia postępowania administracyjnego po dniu [...] października 2012 r. i faktem, że postępowanie to znajduje się obecnie ponownie na etapie I instancji, bezprzedmiotowe jest zobowiązanie Wojewody Małopolskiego do wydania aktu lub dokonania czynności, o których mowa w art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W myśl powołanego przepisu, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, lecz nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, w którym podniósł, iż "Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie – z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.
Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a."
W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Bezspornym jest, że w sprawie doszło już do czterokrotnego uchylenia decyzji organu I instancji i jakkolwiek uzasadniony jest pogląd, że uchylenia wymagały decyzje obciążone wadami merytorycznymi i formalnymi (ze względu na np. rozbieżności pomiędzy zatwierdzonym projektem a aneksem do niego), to tryb procedowania przez organ odwoławczy przyczynił się w znacznym stopniu do powstałej przewlekłości w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wojewoda Małopolski nie odniósł się przy rozpatrywaniu pierwszego odwołania do akt sprawy w sposób kompleksowy, a na kolejnych etapach postępowania odwoławczego skupiał się na kwestiach usterek technicznych projektu budowlanego.
Sąd odstąpił od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwości wymierzenia organowi grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu w sytuacji wadliwego prowadzenia szczególnie skomplikowanej sprawy pozwolenia na budowę przez organ I instancji, wydawane na poszczególnych etapach kolejnych postępowań odwoławczych zalecenia Wojewody Małopolskiego okazały się w części uzasadnione i konieczne.
W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że przewlekłość prowadzonego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt I wyroku.
W pozostałym zakresie, to znaczy co do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako bezprzedmiotowe wobec faktu aktualnego prowadzenia postępowania przez organ I instancji (pkt II wyroku).
Wojewoda Małopolski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części dotyczącej punktu I. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a) w związku z art. 37 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez przyjęcie, iż Skarżąca wyczerpała tok instancji, podczas gdy Skarżąca nie wniosła zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia, wobec czego Sąd zobligowany był do wydania postanowienia o odrzuceniu skargi.
Na tych podstawach wnosił o:
- – uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych,
- – ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu I i wydanie orzeczenia o odrzuceniu skargi w części dotyczącej przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
- I. B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Sąd w zaskarżonym wyroku przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie środka zaskarżenia. Brak nadania biegu rozpoznania środka zaskarżenia, w przypadku zaskarżenia przewlekle prowadzonego postępowania, nie stanowi przesłanki do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administrcayjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.