Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r., sprostowanym następnie postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2013 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. C.-P. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w punkcie 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie solidarnie na rzecz skarżących kwotę 774 złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r., ustalającej na wniosek K. i T. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi na terenie nieruchomości przy ulicy [...] - dz.ew. nr [...] z obrębu [...] na terenie Dzielnicy [...] w Warszawie, orzekło, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., o uchyleniu decyzji Zarządu i przekazaniu organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając uchylenie decyzji Zarządu oraz przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, SKO wskazało na następujące uchybienia decyzji organu I instancji:
- 1. W analizie wskazano, że "wysokość obiektów kształtuje się w granicach 1 - 3 kondygnacji nadziemnych". Tymczasem wysokość planowanego budynku w jego najwyższej części ustalono na 12 metrów (cztery kondygnacje), przy czym w analizie i w decyzji brak uzasadnienia dla przyjęcia takiej wysokości (wymóg zamieszczenia takiego uzasadnienia wynika z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz.U. Nr 164, poz. 1588).
- 2. W odniesieniu do wysokości zabudowy występującej w obszarze analizowanym wskazano wyłącznie liczbę kondygnacji, nie wskazując średniej wysokości tej zabudowy, co nie pozwala na ustalenie, czy wysokość planowanej inwestycji nie powinna być wyznaczana na zasadzie § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia.
- 3. Brak jest spójności pomiędzy wyznaczonym wskaźnikiem powierzchni terenu zabudowy do powierzchni terenu inwestycji (55%) a powierzchnią wskazaną w analizie (232 m2 i 297 m2).
- 4. Nie jest jasne, czy planowana inwestycja ma obejmować garaż podziemny (na sześć stanowisk) - rozbieżność pomiędzy analizą a częścią wstępną decyzji organu I instancji.
Zaskarżając powyższą decyzję K. C.-P. i T. P. zarzucili szereg naruszeń przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz ww. rozporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną, wskazując, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 w związku z art.138 § 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji nie wykazano bowiem w sposób dostateczny, że w sprawie wystąpiły ustawowe przesłanki upoważniające organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania.
Sąd wskazał, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO wymaga wzięcia pod uwagę następujących aspektów prawnych, związanych ze stosowaniem art.138 § 2 k.p.a. Przepis ten wyodrębnia zatem dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, upoważniające organ odwoławczy do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jest to zatem, po pierwsze, stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz, po drugie, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Z powyższego – w ocenie Sądu - wynika, że sam fakt naruszenia przez decyzję organu I instancji przepisów postępowania administracyjnego nie stanowi przesłanki do zastosowania instytucji kasacji, o ile nie zostanie stwierdzone, że zaistniałe naruszenia doprowadziły do niewyjaśnienia sprawy w takim zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi zatem o sytuację, w której braki w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, spowodowane przez naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy. Zastrzeżenie, o którym mowa powyżej ma istotne znaczenie, albowiem nawiązuje ono do utrwalonego w orzecznictwie i w doktrynie postępowania administracyjnego stanowiska, aktualnego również po nowelizacji art.138 § 2 k.p.a., która weszła w życie od dnia 11 kwietnia 2011 r., że instytucja kasacji winna mieć, jako prowadząca w nieuchronny sposób do przedłużenia postępowania administracyjnego, charakter wyjątkowy.
Oznacza to, że instytucja ta winna być stosowana wyłącznie wtedy, gdy faktycznie organ odwoławczy nie jest w stanie orzec merytorycznie w sprawie w związku z istotnymi brakami w ustaleniach faktycznych.
W nawiązaniu do powyższego Sąd stwierdził, że ustawowe przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podkreślił, że aktualne brzmienie art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne, o których mowa w tym przepisie.
Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że SKO nie wykazało, by decyzja organu I instancji obciążona była na tyle daleko idącymi naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego, powodującymi niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, których to braków organ odwoławczy nie byłby w stanie sam uzupełnić. Organ odwoławczy wskazał wprawdzie na wątpliwości odnośnie sposobu wyznaczenia takich parametrów planowanej inwestycji, jak jej wysokość, powierzchnia zabudowy, czy też faktyczny zakres inwestycji, wskazując na rozbieżności w dokumentacji i odwołując się do konkretnych zapisów decyzji organu I instancji, czy też analizy stanu zagospodarowania, niemniej nie wykazał, że usunięcie tych wątpliwości i braków w trybie art. 136 k.p.a. było niemożliwie. Skoro SKO nie postawiło organowi I instancji zarzutu całkowicie lub w przeważającej części wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (tj. daleko idącej, zasadniczej wadliwości analizy stanu zagospodarowania, uniemożliwiającej orzekanie w sprawie), jak też nie poczyniło zasadniczych zastrzeżeń co do dopuszczalności planowanej inwestycji (w tym w szczególności nie zakwestionowało co do zasady spełnienia się w sprawie zasady dobrego sąsiedztwa - art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu), ograniczając się jedynie do zgłoszenia wątpliwości co do sposobu wyznaczenia niektórych z parametrów planowanej inwestycji, to obowiązkiem organu odwoławczego było podjęcie próby wyjaśnienia tych wątpliwości we własnym zakresie.
Sąd ponownie podkreślił, że instytucja kasacji, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a. jest instytucją o charakterze wyjątkowym. Organ odwoławczy może ją stosować tylko w sytuacji, w której z uwagi na daleko idące wadliwości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji (brak istotnych ustaleń faktycznych), merytoryczne orzeczenie w sprawie jest niemożliwe. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie wykazał, że taka sytuacja wystąpiła.
W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że w sprawie doszło do wskazanego na wstępie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, powodującego konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji SKO z obrotu prawnego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. M., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów:
- 1. naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. oraz w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji, że wydanie przez SKO decyzji o uchyleniu decyzji Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., tj. poprzez stwierdzenie, iż organ odwoławczy nie mógł uchylić wspomnianej decyzji organu I instancji i przekazać jej do ponownego rozpatrzenia z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie w opinii Sądu nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części oraz poprzez stwierdzenie, że organ odwoławczy nie podjął próby wyjaśnienia wątpliwości we własnym zakresie. W rzeczywistości przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Dzielnicy było konieczne, co skarżąca wykazuje w uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej,
- 2. naruszenie prawa materialnego – art. 60 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie przez Sąd organu SKO za w pełni kompetentny do przeprowadzania postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w tym do przeprowadzenia konsultacji oraz mającego w swym składzie urbanistę niezbędnego do wydania, a więc i zmiany decyzji o warunkach zabudowy. W następstwie dochodzi, jak podniesiono, także do naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez pominięcie przez WSA konieczności zachowania przez SKO zasady szybkości postępowania, której uchybiono by w przypadku konsultowania wydania decyzji z organem I instancji oraz przy zasięganiu dodatkowej opinii urbanisty przez SKO,
- 3. naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu przyczyn, wedle których w opinii Sądu złożoność zagadnienia inwestycyjnego nie wymagała ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. P. i K. C.-P., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o oddalenie tej skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła być uwzględniona.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzały do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nieuzasadnionym było uchylenie, na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy, organ odwoławczy nie wykazał bowiem, by zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie przez ten organ rozstrzygnięcia merytorycznego w przedstawionej sprawie. Jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, logicznie zasadne jest, by to organ I instancji, "bliższy" meritum sprawy zarówno pod kątem prawnym, jak i terytorialnym, samodzielnie dokonał ustaleń poprawek w dokumentacji prowadzonej sprawy. Podkreślono przy tym, że w przeciwieństwie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, Zarząd Dzielnicy zatrudnia wykwalifikowaną kadrę i specjalistów z dziedziny architektury i urbanistyki, co daje (cyt.) "znacznie szersze możliwości do wydawania władczych rozstrzygnięć w zakresie warunków zabudowy dla określonej nieruchomości".
Nie sposób uznać powyższej argumentacji za uzasadnioną. Przede wszystkim zauważyć należy, że prowadzi ona w istocie do podważenia instytucji decyzji kasacyjnej typowej znajdującej swoją podstawę w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającej na wydaniu rozstrzygnięcia merytoryczno-reformacyjnego przez organ odwoławczy. Tymczasem wskazać należy, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie ma obowiązek podjęcia wszystkich zgodnych z prawem czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego, nie będąc w dokonywaniu jego oceny skrępowany już poczynionymi ustaleniami, ani granicami środka zaskarżenia.
Co więcej, jeżeli dojdzie do przekonania, że w materiale zebranym przez organ I instancji znajdują się luki, może sam przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, bądź też zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). W piśmiennictwie podkreśla się, że organ odwoławczy – prowadząc postępowanie wyjaśniające – powinien dążyć przede wszystkim do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym do jej zakończenia. Zatem ilekroć jest to możliwe, powinien on rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 art. 138 k.p.a. (J.P.Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a.; (w:) Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010 – 2011, pod red. M. Błachuckiego, T.Górzyńskiej, G.Sibigi, wyd. NSA, Warszawa 2012). Zważyć zatem należy, że z tym większą ostrożnością organ odwoławczy powinien rozważać zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. umożliwiającego uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Ten przepis powinien być o tyle wyjątkowo stosowany, jako że zakreśla w swej treści przesłanki warunkujące wydanie tego typu decyzji. Można ją zatem wydać tylko wtedy, kiedy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Uwzględniając powyższe uwagi stwierdzić należy, że zasadnie uznał Sąd I instancji, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy za nieuprawnione należało ocenić oparcie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim zaakcentować trzeba, że kwestia możliwości zagospodarowania nieruchomości przy ul. [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...] na terenie Dzielnicy [...] w Warszawie, z wniosku K. i T. P. była dwukrotnie przedmiotem rozpoznania przez organy architektoniczne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2010 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wskazując m.in. na niemożność stwierdzenia, czy planowana zabudowa jest zgodna z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zobowiązano zatem organ I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, do wezwania strony do określenia rodzaju i zakresu działalności usługowe, jaka ma się odbywać w przedmiotowym obiekcie. Oceniono również przyjęte przez organ parametry planowanej inwestycji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. ustalił warunki zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. Wobec powyższych okoliczności, rolą organu odwoławczego było nie tyle podzielenie się własnymi "wątpliwościami" w sprawie, ile dokonanie oceny czy wskazane w poprzedniej decyzji wytyczne zostały wykonane, i w tym kontekście ocenić zgromadzony materiał dowodowy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05, ponieważ przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy to niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu.
Z tych względów nie sposób przyjąć, by podnoszone przez skarżącą kasacyjnie argumenty o braku odpowiednich kwalifikacji, czy wreszcie nieznajomości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie specyfiki zabudowy dzielnicy mogły przyczynić się do uznania za nieusprawiedliwione stwierdzenie Sądu I instancji o braku podstaw do oparcia przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyjaśniając w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia wskazując na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz udzielając wytycznych organowi co do dalszego postępowania.
W tych warunkach postawione w skardze kasacyjnej zarzuty musiały zostać uznane za nieusprawiedliwione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 203 pkt 2 p.p.s.a.