Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 14 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1326/12

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania M. M. (dalej "uczestniczki") od decyzji Zarządu Dzielnicy P. Miasta W. (dalej "Zarządu") z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], ustalającej na wniosek K. i T. P. (dalej "skarżących") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi na terenie nieruchomości przy ulicy [...] - dz.ew. nr [...] z obrębu [...] na terenie Dzielnicy P. w W. (dalej odpowiednio: "planowana inwestycja" oraz "teren inwestycji"), orzekło, na podstawie jart.138 § 2 k.p.a., o uchyleniu decyzji Zarządu i przekazaniu Zarządowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.
2. II. Uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, SKO wskazało na następujące uchybienia decyzji organu I instancji:
3. 1. W analizie wskazano, że "wysokość obiektów kształtuje się w granicach 1 - 3 kondygnacji nadziemnych". Tymczasem wysokość planowanego budynku w jego najwyższej części ustalono na 12 metrów (cztery kondygnacje), przy czym w analizie i w decyzji brak uzasadnienia dla przyjęcia takiej wysokości (wymóg zamieszczenia takiego uzasadnienia wynika z §7 ust.4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588), zwanego dalej "rozporządzeniem".
4. 2. W odniesieniu do wysokości zabudowy występującej w obszarze analizowanym wskazano wyłącznie liczbę kondygnacji, nie wskazując średniej wysokości tej zabudowy, co nie pozawala na ustalenie, czy wysokość planowanej inwestycji nie powinna być wyznaczana na zasadzie §7 ust.3 rozporządzenia.
5. 3. Brak jest spójności pomiędzy wyznaczonym wskaźnikiem powierzchni terenu zabudowy do powierzchni terenu inwestycji (55%) a powierzchnią wskazaną w analizie (232 m. kw. i 297 m.kw.).
6. 4. Nie jest jasne, czy planowana inwestycja ma obejmować garaż podziemny (na sześć stanowisk) - rozbieżność pomiędzy analizą a częścią wstępną decyzji organu I instancji.
7. III. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na decyzję SKO, zarzucając orzeczeniu odwoławczemu szereg naruszeń przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą o planowaniu" oraz rozporządzenia.
8. IV. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

V. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o

! ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeśli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, niż naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści.

Skargę na decyzję odwoławczą SKO należało uwzględnić, albowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem art.7 i 77 § 1 w związku z art.138 § 2 k.p.a. (naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy).

W zaskarżonej decyzji nie wykazano bowiem w sposób dostateczny, że w sprawę wystąpiły ustawowe przesłanki upoważniające organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

1. VI. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO wymaga wzięcia pod uwagę następujących aspektów prawnych, związanych ze stosowaniem art.138 § 2 k.p.a.
2. 1. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
3. 2. Przepis wyodrębnia zatem dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, upoważniające organ odwoławczy do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jest to zatem, po pierwsze, stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz, po drugie, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
4. 3. Z powyższego wynika, że sam fakt naruszenia przez decyzję organu I instancji przepisów postępowania administracyjnego nie stanowi przesłanki do zastosowania instytucji kasacji, o ile nie zostanie stwierdzone, że zaistniałe naruszenia doprowadziły do niewyjaśnienia sprawy w takim zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi zatem o sytuację, w której braki w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, spowodowane przez naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy.
5. 4. Zastrzeżenie, o którym mowa powyżej ma istotne znaczenie, albowiem nawiązuje ono do utrwalonego w orzecznictwie i w doktrynie postępowania administracyjnego stanowisku, aktualnego również po nowelizacji art.138 § 2 k.p.a., która weszła w życie od dnia 11 kwietnia 2011 r., że instytucja kasacji winna mieć, jako prowadząca w nieuchronny sposób do przedłużenia postępowania administracyjnego, charakter wyjątkowy. Oznacza to, że instytucja ta winna być stosowana wyłącznie wtedy, gdy faktycznie organ odwoławczy nie jest w stanie orzec merytorycznie w sprawie w związku z istotnymi brakami w ustaleniach faktycznych.
6. 5. W nawiązaniu do powyższego należy stwierdzić, że ustawowe przesłanki zastosowania art 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.
7. 6. Aktualne brzmienie art. 138 § 2 zdanie drugie nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne, o których mowa w tym przepisie.
8. VII. Odnosząc powyższe uwarunkwoanra prawne do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że SKO nie wykazało, że decyzja oragnu I inastancji obciążona jest na tyle daleko idącymi naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego, powodującymi niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, których to braków oragan odwoławczy nie byłby w stanie sam uzupełnić.

Organ odwoławczy wskazał wprawdzie na wątpliwości odnośnie sposobu wyznaczenia takich parametrów planowanej inwestycji, jak jej wysokość, powierzchnia zabudowy, czy też faktyczny zakres inwestycji, wskazując na rozbieżności w dokumentacji i odwołując się do konkretnych zapisów decyzji organu I instancji, czy też analizy stanu zagospodarowania, niemniej nie wykazał, że usunięcie tych wątpliwości i braków w trybie art. 136 k.p.a. było niemożliwie.

Skoro SKO nie postawiło organowi I instancji zarzutu całkowicie lub w przeważającej części wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (tj. daleko idącej, zasadniczej wadliwości analizy stanu zagospodarowania, uniemożliwiającej orzekanie w sprawie), jak też nie poczyniło zasadniczych zastrzeżeń co do dopuszczalności planowanej inwestycji (w tym w szczególności nie zakwestionowało co do zasady spełnienia się w sprawie zasady dobrego sąsiedztwa - art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu), ograniczając się do jedynie zgłoszenia wątpliwości co do sposobu wyznaczenia niektórych z parametrów planowanej inwestycji, to obowiązkiem organu odwoławczego było podjęcie próby wyjaśnienia tych wątpliwości we własnym zakresie.

Podkreślić należy bowiem ponownie, że instystucja ksacji, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a. jest instytycją o charaketrze wyjątkowym. Organ odowławczy może ją stosować tylko w sytuacji, w której z uwagi na daleko idące wadliwości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez oragn I instancji (brak istotnych ustaleń faktycznych), merytoryczne orzeczenie w sprawie jest niemożliwe. Organ odwoławczy nie wykazał, że taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że w sprawie doszło do wskazanego na wstępie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, powodującego konieczność wyeliminowania decyzji SKO z obrotu prawnego.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy orzeknie ponownie w sprawie, z uwzględnieniem ocen zawartych powyżej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.