Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1262/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] orzekającą o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego – garażu położonego przy ul. S. w Z. (działka ewidencyjna nr [...] obr. [...]).
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na wniosek M. Z. – właścicielki nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji - wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia legalizacji budowy opisanego budynku. Na podstawie oględzin spornego budynku i wyjaśnień skarżącej organ ustalił, że ok. 1970 r. na spornej nieruchomości ojciec skarżącej W. B. wybudował budynek gospodarczy – drewnianą szopę. W latach 1990 – 2000 skarżąca, bez pozwolenia na budowę, powiększyła jego kubaturę (do 22,80 m2), wybudowała poddasze i prowadzące na nie stalowe schody zewnętrzne, obłożyła ściany budynku płytami gipsowymi i tynkiem, wymieniła pokrycie dachowe z gontu na blachodachówkę. Ten budynek znajduje się bliżej granic działek sąsiednich (0,6 i 1,3 m).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżącą obowiązki o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Skarżąca nie wywiązała się z tych obowiązków mimo przedłużenia terminu do ich wykonania, określonego w postanowieniu. W piśmie z [...] września 2012 r. stwierdziła natomiast, że dokonała jedynie remontu spornego budynku, ponieważ znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym i powodował oszpecenie otoczenia. W związku z tych nie ma podstaw prawnych do kwalifikowania tych prac jako robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę.
Organ I instancji stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do zakwalifikowania prac budowlanych wykonanych przez skarżącą jako remont istniejącego obiektu budowlanego, który zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie wymagał pozwolenia na budowę, a jedynie podlegał zgłoszeniu (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Wykonane prace stanowiły budowę obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym organ decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy, nakazał G. K. rozbiórkę spornego budynku.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 171 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. W uzasadnieniu powtórzył argumentację prawną organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu skarżącej, że dokonała jedynie remontu istniejącego obiektu budowlanego (drewnianej szopy). Organ stwierdził, że remont polega na wykonaniu robót niezbędnych do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Zdaniem organu efektem przeprowadzonych przez skarżącą robot nie było odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego. Skarżąca wybudowała całkiem nowy obiekt - większy, wyższy, o innym przeznaczeniu i wyglądzie. W związku z tym jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego służy legalizacji obiektów budowlanych, które wybudowano bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, lecz zgodnie z regułami sztuki budowlanej i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę i z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
G. K. zaskarżyła decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła organowi przede wszystkim nieuzasadnione przyjęcie, że dokonała robót budowlanych, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Według skarżącej sporny obiekt budowlany należy zaliczyć do tzw. altan przydziałkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W konsekwencji skarżąca nie była zobligowana do uzyskania pozwolenia na jego budowę. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych organy budowlane nie miały podstaw prawnych do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, lecz powinny zastosować tryb przewidziany w art. 49b Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę G. K. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., podzielił stanowisko organów odnośnie kwalifikacji wykonanych prac jako rozbudowy, nie zaś remontu obiektu. Sąd podkreślił, że na nieruchomości skarżącej w miejscu drewnianej szopy powstał obiekt większy dłuższy, usytuowany bliżej granicy działki, o wysokości przekraczającej 3 m, składający się z dwóch pomieszczeń: garażu na dole (wysokość 2,08, wysokość bramy 1,9 m) i pomieszczenia gospodarczego na poddaszu dostępnego z zewnętrznych schodów metalowych. Te cechy inwestycji świadczą również o tym, że nie jest to wolnostojący parterowy budynek gospodarczy o pow. zabudowy do 25 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego), ani tym bardziej altana lub obiekt gospodarczy na działce w rodzinnym ogrodzie działkowym o pow. zabudowy do 25 m2 (art. 29 ust.1 pkt 4 ustawy), których posadowienie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
W konsekwencji zdaniem Sądu organy prawidłowo zastosowały tryb likwidacji samowoli budowlanej przewidziany w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, a następnie z uwagi na niezgodność inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi (§12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), orzekły o nakazie jego rozbiórki.
G. K. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 126213 skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48 Prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie. Zdaniem skarżącej w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw prawnych do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, ponieważ sporny obiekt budowany jest budynkiem gospodarczym do 25 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Z tego względu należy przyjąć, że nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła organowi budowlanemu niewyjaśnienie, czy sporny obiekt jest budynkiem wyposażonym w instalacje wewnętrzną, czy posiada przyłącza, jaką pełni funkcję, jak jest posadowiony. Według skarżącej parametry i funkcja obiektu świadczą o tym, że jest to budynek gospodarczy o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 1422) przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.
Według skarżącej nie wyjaśniono również na jakiej podstawie uznano, że skarżąca dokonała budowy budynku (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). W miejscu spornego obiektu gospodarczego znajdował się obiekt o podobnych parametrach i funkcji. W związku z nieokreśleniem zakresu wykonanych robót budowalnych organ nie miał podstaw prawnych do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego i orzeczenia o rozbiórce spornego obiektu.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i dlatego podlega oddaleniu.
Należy przede wszystkim przypomnieć, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze jedynie pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki określa wyczerpująco § 2 tego artykułu. Związanie NSA zarzutami skargi kasacyjnej sprawia, że ten Sąd nie jest uprawniony ani obowiązany do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, nie może też domyślać się czy uzupełniać argumentacji autora skargi kasacyjnej. Strona wnosząca skargę kasacyjną powinna zatem wskazać konkretne przepisy prawne naruszone jej zdaniem przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu itd. (por. wyroki NSA z 13 listopada 2014 r. I OSK 1420/14, z 2 kwietnia 2015 r. II OSK 2101/13 i z 23 czerwca 2015 r. II OSK 2718/13 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poczynione uwagi dotyczące wymagań skargi kasacyjnej są w tej sprawie niezbędne, ponieważ w skardze kasacyjnej G. K. postawiła jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego – niewłaściwego zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zarzut ten został wadliwie, bo nieprecyzyjnie sformułowany. Wymieniono w nim bowiem art. 48 Prawa budowlanego, nie zwracając uwagi na to, że ten przepis zawiera więcej niż jedną jednostkę redakcyjną i zarazem więcej niż jedną normę prawną (ustępy, punkty, litery). Przepis ten stanowi, że organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2).
W postanowieniu dotyczącym wstrzymania prowadzenia robót budowlanych ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). Według ust. 4 tego przepisu, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust.
1. Z kolei stosownie do art. 48 ust. 5 przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów mieszczących się w drugiej podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. czyli naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny jest związany oceną stanu faktycznego, dokonaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Jest to o tyle istotne, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono głównie zarzuty dotyczące ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tego rodzaju zarzuty nie mogą skutecznie uzasadniać zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, jeżeli nie towarzyszy im wspomniany zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r. II OSK 981/13 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Trzeba przypomnieć, że w skardze kasacyjnej skarżąca kwestionowała głównie uznanie przez organy administracyjne i przez Sąd I instancji spornej budowy za budowę wymagającą uzyskania pozwolenia budowlanego, sama utrzymując, że jest to budowa – budynek gospodarczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymagający takiego pozwolenia. W związku z tym zarzuciła, że organ nadzoru budowlanego przesądził o charakterze spornego budynku nie ustalając, czy ten obiekt jest budynkiem czy budowlą, czy jest wyposażony w instalacje wewnętrzne, czy posiada przyłącza, jaką pełni funkcję, jak jest posadowiony. Niewątpliwie są to zarzuty kierowane pod adresem ustaleń faktycznych organów i ich oceny dokonanej przez Sąd w zaskarżonym wyroku.
Kwestia uznania, czy konkretna budowa spełnia kryteria budowy wymagającej uzyskania pozwolenia budowlanego, czy też takie wymaganie jest nie dotyczy należy do sfery ustaleń faktycznych, czyli do sfery prawa procesowego, a nie do prawa materialnego. Prawo materialne określa bowiem jedynie konsekwencje ustaleń faktycznych, w tym przypadku ustaleń dotyczących charakteru, cech czy właściwości budowy w kontekście odpowiednich przepisów Prawa budowlanego.
Trzeba wyraźnie podkreślić, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skuteczny, jeżeli został uzasadniony wyłącznie błędnymi ustaleniami faktycznymi w sprawie i nie towarzyszy mu zarzut naruszenia odpowiednich przepisów prawa procesowego. Zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów prawa materialnego pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami okoliczności faktycznych sprawy. Stosowanie prawa polega bowiem na określeniu konsekwencji przepisu prawa w stosunku do określonego stanu faktycznego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej sprawia, że ten Sąd nie może, przy braku zarzutu naruszenia prawa procesowego, badać, czy przyczyną niewłaściwego zastosowania prawa materialnego były błędne ustalenia faktyczne, ponieważ nie może zweryfikować ocen Sądu I instancji sformułowanych w tym zakresie, co oznacza, że musi uznać je za prawidłowe (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 września 2014 r. I OSK 1119/13, z 5 listopada 2014 r. II OSK 948/13 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Istnieją zatem dwa powody dla których zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uwzględnione. Pierwszy to nieprecyzyjne sformułowanie zarzutu naruszenia art. 48 Prawa budowlanego. Drugim powodem jest związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego oceną stanu faktycznego, dokonaną przez Sąd I instancji. W świetle tej oceny sporna budowa miała cechy budowy wymagającej uzyskania pozwolenia budowlanego. Ze względu na naruszenie przepisów techniczno – budowlanych nie mogła zostać zalegalizowana. W tym stanie faktycznym, nie zakwestionowanym skutecznie w skardze kasacyjnej, nakazanie skarżącej rozbiórki tego obiektu nie naruszało przepisów prawa.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną. Dlatego też na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.