Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1207/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1097/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta Krakowa nakazał M. K. usunięcie:

1. - z całego terenu działki nr A oraz z północnej części działki nr B obr. 81 jedn. ewid. Podgórze, zlokalizowanych w Krakowie przy ul. S., odpadów pochodzenia budowlanego rodzaju: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w kodzie 17 05 03, 17 05 04 i rodzaju: odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, kod 17 01 01;
2. - z terenu działki nr C obr. 81 jedn. ewid. Podgórze zlokalizowanej w Krakowie przy ul. S., odpadów pochodzenia budowlanego rodzaju: odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, kod 17 01 01 i rodzaju: gruz ceglany, kod 17 01 02, w terminie do 31 października 2013 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że wobec utraty mocy obowiązującej przez ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, która dotychczas była podstawą prowadzonego postępowania, kierując się art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz mając na uwadze brak przepisów przejściowych w zakresie objętym przedmiotową sprawą umorzono dotychczas prowadzone na podstawie "starej" ustawy postępowanie oraz dnia 28 lutego 2013 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania na podstawie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Kierując się wskazaniami organu odwoławczego wyrażonymi w poprzednich decyzjach uchylających decyzję organu l instancji ustalił stan faktyczny w sprawie. Zweryfikował ustalenia w zakresie kręgu stron postępowania. Ustalił, że na teren działek A, B i C obr. 81 jedn. ewidencyjna Podgórze zlokalizowanych przy ul. S. w Krakowie przywieziono masy ziemne oraz gruz budowlany (ceglany i betonowy).

Działki A i B są położone na tyłach posesji przy ul. S. 245. Ziemia i gruz przywiezione na działkę A zostały na niej zdeponowane w taki sposób, że tworzą nasyp, przy pomocy którego wyrównano (zniwelowano) różnice poziomu tej działki. Nasyp z działki A przechodzi na działkę nr B, osiągając w jej części północnej wysokość 20-30 cm. Z kolei, na terenie działki C został zdeponowany gruz betonowy i ceglany, tworzący nasyp o wysokości sięgającej kilkudziesięciu centymetrów, będący utwardzeniem drogi wewnętrznej, którą ta działka stanowi. Organ l instancji ustalił, że ziemia i gruz, zdeponowane na działkach nr C, A i w części północnej działki B, zostały przywiezione na zlecenie M. K.. Gruz budowlany stanowi odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach i pochodzi z robót prowadzonych poza działkami objętymi niniejszym postępowaniem. Stanowi on odpad, którego jego wytwórca (posiadacz) pozbył się z terenu prowadzonych robót, a następnie odpady te przejął M. K..

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tylko niektóre rodzaje odpadów mogą być wykorzystywane przez osoby fizyczne - w granicach norm wyznaczonych przepisami Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. W ocenie organu l instancji, żaden z wymienionych w rozporządzeniu przypadków nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Konkluzji tej, w ocenie organu l instancji, nie zmienia fakt, że dnia 10 czerwca 2011 r. w Wydziale Architektury i Urbanistyki UMK, F. K., M. K. oraz E. N. zgłosili zamiar wykonania robót budowlanych określonych jako "utwardzenie działek" polegających na nasypaniu ziemi oraz gruzu na w/w działkach w celu umożliwienia zwykłego użytkowania gdyż działki położone na tym terenie są podmokłe.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ l instancji poinformował jedynie, że przedmiotowy zakres robót znajduje się poza zakresem działania przepisów ustawy Prawo budowlane. W dokonanym zgłoszeniu zakres robót określono jako "nasypanie ziemi i gruzu na przedmiotowym obszarze, mające na celu tylko i wyłącznie możliwość zwykłego użytkowania np. koszenia, gdyż działki przedmiotowe są położone na terenie podmokłym". Uznano, że zagospodarowanie ziemi i gruzu na działkach nr A, B i C mogłoby być uznane za legalne tylko w sytuacji uzyskania pozwolenia na budowę, w którym uwzględniono niwelację terenu i wykonanie drogi wewnętrznej. Tymczasem w toku postępowania nie przedstawiono okoliczności wskazujących na powyższe.

W świetle tych ustaleń organ l instancji uznał, że masy ziemne i gruz przywiezione na teren działek A, B i C tam pozostawione, podlegają składowaniu, a teren tych działek nie jest miejscem przeznaczonym do składowania odpadów, ani też do magazynowania odpadów. W związku z powyższym zasadne było nakazanie posiadaczowi odpadów ich usunięcie.

Odwołanie złożył M. K.. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zwrócił uwagę, że decyzja ta już wielokrotnie była rozpatrywana przez organy administracji publicznej, w tym dwa razy uchylana przez SKO w Krakowie. Celowe nawiezienie ziemi i gruzu i wyrównanie powierzchni, czy jej utwardzenie, nie przekracza przepisów prawa budowlanego, ani nie jest konieczne zgłoszenie tych prac jako prac budowlanych. Także w świetle ustawy prawo ochrony środowiska ziemia i gruz mogą być wykorzystywane przez osoby fizyczne bez naruszania przepisów tej ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], działając na podstawie art. 26 ust. 2 i ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21), na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1206) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wskazało, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uznaje za wystarczający do rozstrzygnięcia. Ustalono, że M. K. jest współużytkownikiem wieczystym działki nr C. Na jego zlecenie została przywieziona ziemia i gruz na działki nr A, część północną działki B oraz działkę C obr. 81 jednostka ewidencyjna Podgórze w Krakowie przy ul. S.. Powtórzył ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie nawiezienia i sposobu składowania odpadów. Odnotował, ze Zziemia i gruz były przywożone w okresie od marca 2011 r. do kwietnia 2011 r. Zdaniem Kolegium, dokonując oceny, czy przedstawiony stan faktyczny mieści się w zakresie zastosowania art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach należy ustalić, czy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego:

1. 1) mamy do czynienia z odpadami;
2. 2) czy M. K. jest posiadaczem odpadów;
3. 3) czy, w razie pozytywnej odpowiedzi na pytanie pierwsze, odpady są składowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym;
4. 4) oraz czy w przedmiotowej sprawie wykorzystywanie przez osoby fizyczne odpadów przekazanych przez wytwórcę jest prawnie dopuszczalne.

Kolegium wskazało, że definicja odpadów znajduje się w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Katalog odpadów określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1206). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia, do katalogu odpadów o nr 17 należą odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych). Szczegółowa zawartość tej kategorii została określona w załączniku do rozporządzenia, w którym wskazano m.in. odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów: kod nr 17 01 01, gruz ceglany kod 17 01 02, gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w kodzie 17 05 03: kod 15 05 04. Wyjaśnienia wymagało, czy materiał przywieziony na przedmiotowe działki to materiał, którego posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest zobowiązany.

Kolegium podzieliło w tym zakresie ustalenia organu l instancji, że wytwórca odpadów pozbył się ich, a od niego przejął je M. K.. Innymi słowy, na innych działkach były prowadzone prace budowlane, w wyniku których powstały materiały w postaci ziemi, gruzu betonowego i ceglastego, który został przejęty przez a K. w celu przeprowadzenia utwardzenia terenu na działkach, których jest współużytkownikiem wieczystym. Kolegium uznało więc, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odpadami.

Oceniając, czy M. K. jest posiadaczem odpadów organ odwoławczy zwrócił uwagę na art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W myśl tego przepisu posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Odpady zostały przywiezione na teren działek A, B i C. M. K. jest współużytkownikiem wieczystym działki nr C. Ponadto to na jego zlecenie doszło do przywozu ziemi i gruzu na działki A, B7 i C. Zlecając przywóz objął władztwo nad odpadami, decydował o ich dalszym przeznaczeniu - zdeponowaniu przywiezionych odpadów na teren tych działek, co uzasadnia przyjęcie, że jest on posiadaczem odpadów.

Badając, czy działki A, B/ i C stanowią miejsca przeznaczone do składowania lub magazynowania odpadów Kolegium wyjaśniło, że pojęcie magazynowania odpadów zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że M. K. nie jest ani wytwórcą odpadów, ani osobą zajmującą się zbieraniem odpadów, ani osobą zajmującą się przetwarzaniem odpadów, a więc nie dokonuje magazynowania odpadów. Z kolei, składowanie odpadów może odbywać się jedynie w miejscach do tego przeznaczonych, a z akt sprawy nie wynika, aby działki A, B i C były działkami, na których może zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub na podstawie decyzji administracyjnej odbywać się składowanie odpadów. Działki A, B/ i C nie stanowią więc miejsc przeznaczonych do składowania lub magazynowania odpadów.

Pozostało sprawdzić, czy w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy prawa zezwalające na wykorzystywanie przez osoby fizyczne niektórych rodzajów odpadów. Takie przypadki zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. nr 235, poz. 1614). W rozporządzeniu tym wskazano kilka przypadków dopuszczalnego wykorzystania odpadów, o których mowa w przedmiotowej sprawie tj. gleby i ziemi, odpadów betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów oraz gruzu ceglanego. Możliwe jest wykorzystanie gleby i ziemi, w tym kamieni, do utwardzania powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepalącą z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego.

Możliwe jest także wykorzystanie odpadów betonu i gruzu betonowego z rozbiórek i remontów do utwardzania powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepalącą z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego, a także do budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu pod warunkiem, że zostało to uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego bądź wynika ze zgłoszenia robót budowlanych. Możliwe jest także wykorzystanie gruzu ceglanego do utwardzania powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepalącą z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego, a także do budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu pod warunkiem, że zostało to uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego bądź wynika ze zgłoszenia robót budowlanych.

Z powyższego wynika, że utwardzenie terenu, jego niwelacja może być legalnie dokonane jedynie wówczas, gdy jest powiązane z procesem inwestycyjnym. W/w rozporządzenie odwołuje się do przepisów szczególnych, m.in. prawa budowlanego. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykonanie niwelacji terenu stanowi prace przygotowawcze, które mogą być wykonane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Z w/w przepisu ustawy prawo budowlane wynika, że jeśli uzyskano pozwolenie na wykonanie pewnych robót budowlanych lub mogą być one rozpoczęto w związku z brakiem sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia zamiaru ich wykonania, jedynie w sytuacji, gdy w pozwoleniu lub zgłoszeniu tych prac uwzględniono utwardzenie terenu. Jak wynika z powyższego prace polegające na "utwardzeniu działek" przy pomocy pozyskanej z innej budowy ziemi, gruzu, betonu powinny pozostawać w związku z budową lub robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia lub zgłoszenia na podstawie ustawy prawo budowlane.

Ponadto, zgodnie z wyjaśnieniami Urzędu Miasta Krakowa Wydział Architektury i Urbanistyki z dnia 17 sierpnia 2011 r. zakres zgłoszonych przez M. K., F. K. oraz E. N. prac polegających na utwardzeniu działek, obejmujących nasypanie ziemi oraz gruzu na przedmiotowym obszarze w celu zapewnienia zwykłego użytkowania działek A, B i C nie jest związany z budową czy robotami budowlanymi i jako taki nie podpada pod przepisy ustawy Prawo budowlane. Niezależnie od tego, zgłoszenie nie mogłoby uchylić stosowania art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, gdyż miało miejsce już po dokonaniu zmian w terenie (zgłoszenia dokonano dnia 10 czerwca 2011 r., tj. już po wszczęciu postępowania w sprawie, które miało miejsce w maju 2011 r. i po dokonaniu zmian w terenie, co miało miejsce w marcu-kwietniu 2011 r.).

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium podkreśliło, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie można nawieźć ziemi i gruzu w celu utwardzenia działki jeśli czynność ta nie została dokonana na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez zastosowanie wstecz nowej ustawy do stanu faktycznego powstałego przed jej wejściem w życie, tj. ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz.
2. 21) do faktu nawiezienia ziemi (nazwanej przez organ odpadem) w lipcu 2011 r. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem wsteczne zastosowanie ustawy nowej spowodowało błędnie nałożenie na skarżącego obowiązku usunięcia ziemi z nieruchomości. Błędne postępowanie organu polegało więc na nieuwzględnieniu zasady nieretroakcji ustawy, wywiedzionej z zasady demokratycznego państwa prawnego. Inaczej mówiąc postępowanie sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego oznacza, działanie sprzeczne z zasadą zaufania, a zarazem jest niezgodne z przepisami prawa.
3. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz.
4. 21) poprzez arbitralne zakwalifikowanie nawiezionej ziemi i gruzu jako odpad bez rozważenia stanowiska skarżącego, dla którego rzeczy te nie są odpadem, a wręcz przeciwnie zostały przywiezione (w celu wykorzystania i w całości zagospodarowane. Ustawa nie uprawnia organu administracji do arbitralnego, wręcz samowolnego, zakwalifikowania rzeczy do kategorii odpadów. Tym samym błędne zastosowanie wspomnianego przepisu spowodowało wprost skutek w postaci nałożenia na Skarżącego obowiązku usunięcia ziemi z nieruchomości.
5. 3. naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie faktu, że gruz został nawieziony na wszystkie trzy działki. Skarżący nawoził gruz jedynie na działkę nr C albowiem jest to droga łącząca to dwie nieruchomości. Błąd w ustaleniach faktycznych ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy i łączy się z twierdzeniami zarzutów ad 2, ponieważ nie uzmysławia organowi, że gruz pełni funkcję utwardzenia działki, nie jest on dla skarżącego odpadem, a co za tym idzie nie powinna mieć w sprawie zastosowania ustawa z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21). Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja w całości odpowiada prawu, a argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Ustalenie stanu faktycznego dokonane przez organ nie budziło wątpliwości Sądu, w zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu i instancji nie można się też dopatrzeć naruszeń przepisów postępowania, czy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia jest art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21). Zgodnie z tym przepisem, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (...) (ust.2). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: termin usunięcia odpadów; rodzaj odpadów; sposób usunięcia odpadów (ust. 6).

Według Sądu, nawieziona ziemia i gruz jest odpadem. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz.21), odpadem jest każda substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Konkretny katalog odpadów wskazuje natomiast rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112 poz.1206). Sąd wskazał, że o tym, co jest odpadem, przesądza ww. ustawa i rozporządzenie, nie zaś jakiekolwiek subiektywne przekonanie – niezależnie czy byłoby to przekonanie skarżącego czy organu. Rozporządzenie kwalifikuje zarówno glebę i ziemię, jak i różne rodzaje gruzu jako odpad.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości także to, że skarżący jest posiadaczem odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 19 przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną (...) będącą w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Nie ma też wątpliwości, że działki na które nawieziono gruz i ziemię nie są miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie faktu, że gruz został nawieziony na wszystkie trzy działki. Skarżący w pisemnej skardze stwierdził, że nawoził gruz jedynie na działkę nr C albowiem jest to droga łącząca to dwie nieruchomości. Sąd ustalił, że nie jest sporna ta okoliczność, że odpady w postaci ziemi i gruzu zostały nawiezione przez skarżącego. Potwierdza to protokół z dnia 20 kwietnia 2011r. (k.

1. 16) jaki i z dnia 13 czerwca 2011. (k.
2. 33) W drugim z powołanych protokołów skarżący oświadczył, że zlecił przywóz gruzu i ziemi na działki C i A i częściowo B. W dalszej części oświadczył, że omyłkowo przy wysypywaniu część odpadów została zrzucona na działkę B. Zatem poza sporem jest, że odpady (ziemia i gruz) przywiezione zostały na nieruchomości na zlecenie skarżącego. Kwestia omyłki co do numeru działki przy zrzucaniu ziemi i gruzu, nie ma w sprawie znaczenia.

Sąd wywodził dalej, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75 poz.527), odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów; gruz ceglany; odpady innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia (wykonane z ceramiki), mogą być wykorzystywane do utwardzania powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego; do budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu pod warunkiem, że zostało to uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego bądź też wynika ze zgłoszenia robót budowlanych.

Sąd zauważył, że skarżący w czerwcu 2011 r., a zatem już po wszczęciu postępowania w sprawie w dniu 6 maja 2011 r., zgłosił "zamiar" utwardzenia działek. Jednakże przywołane wyżej, a przewidziane w rozporządzeniu: zgłoszenie, decyzje wydane na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego - w oczywisty sposób muszą poprzedzać wykorzystanie odpadów, nie mogą zaś stanowić próby "legalizacji" już dokonanych, niedozwolonych czynności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez zastosowanie wstecz nowej ustawy do stanu faktycznego powstałego przed jej wejściem w życie. Zdaniem Sądu, skarżący źle odczytuje zasadę nieretroakcji prawa. Zarzut ten byłby uzasadniony, gdyby ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wprowadzała całkowicie nową regulację prawną, do czasu jej wejścia w życie w porządku prawnym w ogóle nie występującą, a organ na podstawie tej całkowicie nowej ustawy (regulacji) prowadził postępowanie dotyczące zdarzeń przeszłych, które poprzednio nie były w żaden sposób regulowane czy sankcjonowane. Tak jednak nie jest. Regulacji art. 26 ust. 1 i 2 aktualnie obowiązującej ustawy o odpadach, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia ("posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

W przypadku nieusunięcia odpadów, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami") - odpowiada regulacja art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. ("wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji"). W niniejszej sprawie – wszczętej jeszcze pod rządami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - nie ma miejsca sytuacja, w której obywatel jest zaskakiwany przez organy administracji publicznej wydawaniem nakazów czy zakazów zupełnie nieadekwatnych do stanu prawnego z dnia dokonania określonej czynności, lub też nakazów czy zakazów w tej dacie prawu nieznanych. Tym samym zasada nieretroakcji prawa nie została naruszona.

Skargę kasacyjną złożył M. K., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;
2. 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę oparł na art. 174 pkt 1 oraz na art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2), tj. art. 6 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji poprzez zastosowanie wstecz nowej ustawy do stanu faktycznego powstałego przed jej wejściem w życie, tj. ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz.
2. 21) do faktu nawiezienia ziemi (nazwanej przez organ odpadem), który miał miejsce w lipcu 2011 r. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem złamanie zasady nieretroakcji ustawy, wywiedzionej z zasady demokratycznego państwa prawnego doprowadziło do zastosowania przepisów nakazujących uprzątnięcie ziemi i gruzu, podczas gdy przepisy ustawy obowiązującej w lipcu 2011 r. (ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach – Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) zostały uchylone z dniem 23.01.2013 r., brak jest przepisów przejściowych mających zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie w przypadku nawiezienia ziemi i gruzu jeszcze w 2011 r. brak jest w aktualnym stanie prawnym podstawy do wydania decyzji o uprzątnięciu "odpadów"
3. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1), tj. art. 3 ust. 1 pkt 6 i pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz.
4. 21) i § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27.09.2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1206) poprzez ich błędną wykładnię. Nastąpiło niewłaściwie zrozumienie wskazanych przepisów w stanie faktycznym sprawy albowiem przedmioty w postaci ziemi i gruzu, które zostały nawiezione na nieruchomość należącą do skarżącego nie są odpadem. Skarżący nigdy nie traktował ich jako odpadu, przywiózł je w celach użytkowych, to jest przede wszystkim do utwardzenia terenu, a ponadto zasadził w tej ziemi rośliny ozdobne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował w/w przepisy wbrew jednolitej linii orzecznictwa nakazującej brać pod uwagę przeznaczenie jakie nadaje rzeczom ich posiadacz.

Sąd nie dostrzegł również braku ustalenia przez organ administracyjny jaka była wola poprzedniego posiadacza ziemi i gruzu, czy "pozbył się ich" jako odpadu, czy może sprzedał lub darował w drodze umowy cywilnoprawnej. Brak jest ustaleń dowodowych na tę okoliczność.

Zignorowanie twierdzeń skarżącego co do przeznaczenia rzeczy i dowolne (nie poparte dowodami) ustalenie, że poprzedni posiadacz pozbył się gruzu i ziemi spowodowało błędne zakwalifikowanie rzeczy do kategorii odpadu, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacyjnych.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie wstecz nowej ustawy, tj. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz.

21) do stanu faktycznego powstałego przed jej wejściem w życie. W myśl art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to stosowanie prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 47-48; wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r., sygn. akt III są 1111/93, ONSA 1995/3/120; wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 313/07). Przepisy art. 26 ust. 2 i 6 oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, stanowiące podstawę nałożenia na skarżącego obowiązku, decyzją z dnia 24 kwietnia 2013 r., weszły w życie z dniem 23 stycznia 2013 r., a zatem formalnie obowiązywały w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, tj w dniu 24 kwietnia 2013 r. W związku z tym, że złożenie przez skarżącego odpadów na nieruchomości miało miejsce przed wejściem w życie nowej ustawy, należy ustalić normę kolizyjną pozwalającą na wybór stanu prawnego, którego zastosowanie będzie zgodne z zasadami szczegółowymi tworzącymi ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (zasada zaufania do organów państwa, zasada ochrony praw nabytych, zasada lex retro non agit). Analizę sytuacji międzyczasowej należy rozpocząć od spostrzeżenia, że zgodnie z art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, traci moc ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Nadto, w myśl art. 253, ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (z wyjątkiem przepisów, które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania). Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie zawiera innych przepisów przejściowych (innym zagadnieniem jest unormowane w art. 250 dalsze obowiązywanie przepisów wykonawczych). W takiej sytuacji należy przyjąć, że ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej po wejściu w życie tej ustawy (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSA i wsa 2006/3/71 oraz powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 5 listopada 1986 r., sygn. akt U 5/86 i z dnia 28 maja 1986 r., sygn. akt U 1/86; uzasadnienie wyroku TK z dnia 10 maja 2004 r., sygn. akt SK 39/03, OTK-A 2004/5/40; uzasadnienie wyroku TK z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt SK 34/08, OTK-A 2009/11/165).

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Delikt administracyjny, o którym mowa w art. 26 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, stanowi zachowanie polegające na niezastosowaniu się posiadacza odpadów do nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zdarzenie będące przedmiotem regulacji art. 26 ust. 2 trwa od chwili złożenia odpadów w miejscu nieprzeznaczonym aż do zakończenia ich składowania lub magazynowania. Składowanie odpadów przez skarżącego rozpoczęło się przed wejściem w życie nowej ustawy o odpadach, ale trwało dalej po wejściu w życie nowego prawa. Nie mamy więc do czynienia z retroakcją prawa.

Niezależnie od tego warto zauważyć, że zachowanie polegające na nieusunięciu odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania było uregulowane w poprzednim stanie prawnym tak samo, jak po wejściu w życie nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. W myśl art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Nie ma także istotnych różnic między ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r., a ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. w zakresie pojęcia odpadów oraz pojęcia posiadacza odpadów.

Nadto, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, mimo wejścia w życie nowej ustawy, w dalszym ciągu obowiązywały przepisy rozporządzeń wykonawczych do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, tj. przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75, poz. 527 ze zmianą wprowadzoną rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku – Dz. U. Nr 235, poz. 1614). Nowa regulacja nie wprowadzała nowych obowiązków dla skarżącego, nie doszło także do pogorszenia jego sytuacji prawnej. Także z tego punktu widzenia omawiany zarzut kasacji jest więc bezpodstawny.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 6 i pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz.

1. 21) i § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27.09.2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1206) poprzez ich błędną wykładnię.

Po pierwsze, nie jest skuteczne podniesienie w materialnej podstawie kasacji zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego, tj. niedostrzeżenia przez Sąd braku ustalenia przez organ administracyjny, jaka była wola poprzedniego posiadacza ziemi i gruzu, czy "pozbył się ich" jako odpadu, czy może sprzedał lub darował w drodze umowy cywilnoprawnej. Utrwalony jest pogląd, według którego, naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 764/07).

Po drugie, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanych w materialnej podstawie kasacji przepisów ustawy i rozporządzenia w zakresie pojęcia odpadów. Określenie to zdefiniowane zostało w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r., ale konkretyzacja zakwalifikowania określonego przedmiotu jako odpadu następuje przy zastosowaniu katalogu odpadów stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206). Jest niewątpliwe, że odpady pochodzenia budowlanego: odpady betonu, gruz betonowy z rozbiórek i remontów, gruz ceglany, gleba i ziemia w tym kamienie, są wymienione w tym katalogu na pozycjach wskazanych przez organy, a zatem stanowią odpady. Wykorzystanie ich przez posiadacza w inny sposób, niż jako odpadów, jest możliwe tylko w granicach wyznaczonych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem zmieniającym z dnia 19 grudnia 2008 r. Jak wynika z przepisów zawartych w punktach: 42, 43 i 52 załącznika do tego rozporządzenia, dopuszczalna jest metoda odzysku polegająca na wykorzystaniu odpadów betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów, gruzu ceglanego, a także gleby i ziemi, w tym kamieni do utwardzenia powierzchni. warunkiem tego wykorzystania jest zachowanie przepisów odrębnych, w szczególności prawa wodnego i prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wprowadzonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.), utwardzenie powierzchni gruntów na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5, wymagało zgłoszenia. Ten stan prawny obowiązywał w dacie składowania odpadów oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Można odnotować zmianie w tym zakresie, ale nastąpiła ona z dniem 28 czerwca 2015 r. na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, działań skarżącego określanych przezeń jako zgłoszenie zamiaru utwardzenia działek, nie można zakwalifikować jako zgłoszenia, z uwagi na dokonanie tej czynności już po dokonaniu utwardzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 714/11).

Wola posiadacza odpadów w zakresie przeznaczenia odpadów jest ograniczona także normami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.). W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotne jest unormowanie art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, według którego, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1. 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
2. 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.