Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1208/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 563/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Ministra Zdrowia w przedmiocie oddalenia zgłoszonych zarzutów do postępowania egzekucyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201), zwanej dalej "u.p.e.a.", oddalił zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym wobec skarżącej o poddanie małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Rozstrzygnięcie to zapadło po zajęciu przez wierzyciela – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] stanowiska wobec zgłoszonych zarzutów.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła skarżąca.

Zaskarżonym postanowieniem Minister Zdrowia utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone prawidłowo. A mianowicie, zostało wystosowane do skarżącej upomnienie, został wystawiony tytuł wykonawczy, została nałożona na skarżącą grzywna w celu przymuszenia.

Następnie Minister wskazał na obowiązkowość szczepień ochronnych, powołując się na treść art. 17 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2016 r. poz. 1866 ze zm.), zwanej dalej "ustawą szczepienną", oraz § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 849 ze zm.). W przypadku szczepień osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). W niniejszej sprawie skarżąca nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego.

W tych warunkach zarzut dotyczący niewykonalności obowiązku zaszczepienia dziecka z uwagi na niewykonanie badania kwalifikacyjnego do szczepień stanowi wyłącznie polemikę w tym zakresie i nie może być uznany za zasadny.

Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wierzycielem obowiązku szczepienia jest PPIS; zaś organem egzekucyjnym jest Wojewoda. Minister nie doszukał się podstaw aby przyjąć, że niewłaściwy organ prowadził egzekucję.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego zastosowania przez Wojewodę zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, Minister Zdrowia podał, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. Katalog środków egzekucyjnych jest określony w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., i obejmuje: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni. Spośród ww. środków egzekucyjnych grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym ze środków. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a., we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku.

Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka.

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła przedwczesne wydanie postanowienia przez Ministra Zdrowia, w sytuacji gdy nie został rozpoznany wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na stanowisko wierzyciela.

W sytuacji nieuwzględnienia powyższego zarzutu z ostrożności procesowej zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 34 § 4u.p.e.a.; art. 29 § 1 u.p.e.a.; art. 119 § 1 u.p.e.a.; art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.; art. 124 § 2 K.p.a.; art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a.; art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a.; art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 3 ustawy szczepiennej; art. 17 ust. 11 ustawy szczepiennej w związku z art. 87 oraz art. 92 Konstytucji; art. 17 ust. 2 ustawy szczepiennej; art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 563/18, oddalając skargę, powołał się na treść art. 1a pkt 7 13 i 20, art. 20 § 1 pkt 1, art. 2 § 1 pkt 10, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 2, art. 26 § 1, art. 33 § 1 u.p.e.a., a także art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 5 ust. 2, art. 17 ust. 1, 2, 3, 5, 10, 11 ustawy szczepiennej, § 2 i § 3 ww. rozporządzenia, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r. poz. 186). Sąd stwierdził, że obowiązek szczepień ochronnych wynika z przepisów prawa. Dlatego niepoddanie dziecka przez skarżącą badaniu kwalifikacyjnemu i szczepieniu musiało spotkać się określona reakcją właściwych organów, celem wyegzekwowania tego obowiązku. A mianowicie, w rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec skarżącej przez PPIS [...] tytułu wykonawczego z [...] października 2016 r., nr [...].

Tytuł ten wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej został przesłany do Wojewody [...] jako organu egzekucyjnego i ten organ prowadził postępowanie egzekucyjne. Zobowiązanej, na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., przysługiwało uprawnienie do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, z którego to też – z zachowaniem terminu – skorzystała. Zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku, o którym mowa w art. 33 § 2, stanowiska wierzyciela nie wymaga się (art. 34 § 1 ww. ustawy). Postanowienie wierzyciela jest w postępowaniu egzekucyjnym zaskarżalne.

Zgodnie z art. 34 § 2 u.p.e.a., przysługuje na nie zażalenie. Środek ten w niniejszej sprawie nie został przez skarżącą złożony, a to oznacza, że postanowienie wierzyciela zawierające stanowisko co do zgłoszonych zarzutów, stało się ostateczne. Stosownie zatem do art. 34 § 4 ww. ustawy, organ egzekucyjny – Wojewoda [...], po otrzymaniu ostatecznego postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela mógł wydać postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, które następnie Minister Zdrowia jako organ II instancji utrzymał w mocy, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem.

Zdaniem Sądu, wskazane orzeczenie Ministra Zdrowia odpowiada prawu. Organ ten, działając na skutek zażalenia na postanowienie o oddaleniu wniesionych przez skarżącą zarzutów dotyczących prowadzonego wobec niej postępowania egzekucyjnego, ponownie zarzuty te poddał ocenie biorąc przy tym pod uwagę tryb uregulowany w ww. art. 34 u.p.e.a. W konsekwencji organ ten wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Nie potwierdziły się zarzuty skarżącej co do niezbadania dopuszczalności egzekucji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania dziecka skarżącej szczepieniom ochronnym, w stosunku do których termin szczepienia upłynął. Obowiązek szczepień ochronnych jest bowiem uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Natomiast w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ustawa szczepienna stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 338/13; z 4 lutego 2015 r., II OSK 1509/13).

W konsekwencji powyższego, Sąd stwierdził, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do córki skarżącej stał się wymagalny, a zarzuty wskazujące na prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy organ są w całości chybione.

W ocenie Sądu, nie są uzasadnione także zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie wymaga pogłębionych wyjaśnień okoliczność, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa.

Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy dziecko skarżącej ma problemy zdrowotne uniemożliwiające wykonanie obowiązkowego szczepienia. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżąca przystąpiła do badań kwalifikacyjnych poprzedzających szczepienie małoletniej córki. W związku z tym argumentacja skarżącej jest nierzetelna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 119 u.p.e.a. zmierzają do podważenia zasadności postanowienia o nałożeniu grzywny oraz prawidłowości postępowania prowadzącego do jego wydania. Zarzuty takie winny więc być podniesione w odrębnym postępowaniu.

Sąd nie stwierdził w końcu naruszenia art. 34 § 4 u.p.e.a., wobec nieumorzenia przez organ postępowania egzekucyjnego. Skoro zgłoszone w sprawie zarzuty nie okazały się uzasadnione, brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym prowadzonego wobec skarżącej.

Sąd nie podzielił również argumentacji, że doszło do naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegającej na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa. Przesłanka naruszenia Konstytucji i aktów prawa międzynarodowego chroniącego w tym zakresie prawa człowieka nie występuje (por. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., II OSK 389/16).

Odnośnie wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Sąd podzielił pogląd ukształtowany w jednolitej linii orzecznictwa, że wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącej, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowo-administracyjnej. Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do TK z pytaniem prawnym w tej sprawie. Obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje bowiem wskazywane w Konstytucji powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa (por. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., II OSK 934/17).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Tracę Elements in Medicine and Biology.

Ponadto wniesiono o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy szczepiennej z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.

Ewentualnie, wnoszę o zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Z uwagi na fakt, że powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny wniesiono także o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

1. a) art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy szczepiennej oraz § 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny;
2. b) art. 17 § [powinno być "ust."] 1 ustawy szczepiennej w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 w. rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, że w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło ósmy rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 19 roku życia (WZW typu B, błonica, tężec, krztusiec);
3. c) art. 17 ust. 1 i 2 ustawy szczepiennej przez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji – doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego;
4. d) art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie, Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej stronę skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

W związku z zarządzeniem z dnia 2 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia – poprzez błędną wykładnię – przepisów ustawy szczepiennej, ww. rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – zmierzające do wykazania braku podstaw do wyprowadzenia obowiązku będącego przedmiotem prowadzonej egzekucji administracyjnej. Obowiązek szczepienia – wbrew twierdzeniom skarżącej – jest obowiązkiem znajdującym swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy szczepiennej osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Artykuł 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. W art. 17 ust. 10 ustawy szczepiennej została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych;

2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział okresu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić regulację § 5 tego rozporządzenia, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy szczepiennej. Okoliczność, że zgodnie z art. 17 ust. 11 tej ustawy konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 ww. ustawy). Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18). Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi natomiast podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Nadto nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, jak i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Niewątpliwie – zdaniem składu orzekającego – w tej sprawie konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2021 r., II OSK 1622/18; z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 739/19). Ponadto, brak regulacji prawnej systemu odszkodowań czy też wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i Konwencji. Nadto, w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazać należy, że stanowiąc o prawie do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego w art. 8 ust. 2 Konwencji przyjęto, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji RP należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji). Na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych dla gwarancji ochrony zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. W myśl art. 83 Konstytucji RP, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Możliwość wystąpienia po szczepieniu tzw. NOP tej ocenie nie przeczy, ponieważ ze szczepieniem związane jest ryzyko wystąpienia niepożądanych odczynów poszczepiennych, co jednak w pierwszej kolejności zależy od oceny, czy prawidłowo dokonano badania kwalifikacyjnego.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy szczepiennej. Poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego nakazu obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w ramach naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że sformułowane na obecnym etapie postępowania zarzuty skargi kasacyjnej (i omówione wyżej) w istocie stanowią próbę podważenia zasadność prowadzonej egzekucji (zarzut dot. nieistnienia obowiązku – art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.; zarzut dot. dopuszczalności egzekucji – art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.). Wskazać także należy, że środkiem obrony przed egzekucją jest zarzut (w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zarzut jest rozpoznawany w procedurze unormowanej w art. 34 u.p.e.a. Jeżeli strona skarżąca nie wykazała aby istniały uzasadnione zarzuty przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu, to brak było podstaw do uwzględnienia określonej w tym zakresie argumentacji przez organ egzekucyjny, jak i przez Sąd w zaskarżonym wyroku – przy kontroli legalności zaskarżonego w szczególności w odniesieniu do obowiązkowości szczepień ochronnych.

Dla tej oceny nie mają znaczenia przywołane w skardze kasacyjnej orzeczenia sądów w krajach europejskich, ponieważ dotyczą one konkretnych przypadków, w których potwierdzono naruszenie praw osób już zaszczepionych. W oparciu o te wyroki, w sytuacji gdy skarżąca nawet nie poddała dziecka badaniu kwalifikacyjnemu i szczepieniu, trudno przedmiotową sprawę rozpatrywać w ogóle w kategoriach naruszenia prawa, czy też braku obowiązku szczepienia.

Odnośnie wniosków o skierowanie pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego, ewentualnie – Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nimi we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W tej bowiem sprawie mamy do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień ma na celu zabezpieczenie społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób.

Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza także istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jak i braku zgodności z ustawą zasadniczą. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Tego rodzaju rozwiązanie w ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie nie prowadzi do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18). Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do ETPCz o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji.

Należy wskazać, że ETPCz w wyroku Wielkiej Izby z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni) wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. K. Warecka, Obowiązek szczepienia, a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021).

Tym samym wobec niewykazania naruszenia wskazanej wyżej normy Konwencji brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestią priorytetową jest natomiast konieczność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu z badań laboratoryjnych szczepionki oraz opracowań naukowych jej dotyczących, uwzględniając charakter przedmiotu zaskarżenia oraz zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a., ocenić należało jako oczywiście niedopuszczalny. Przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne prowadzenie dowodu mającego charakter opinii biegłych czy ekspertyzy naukowej (por. wyrok NSA z 9 marca 2022 r., II OSK 831/19).

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.