Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –po rozpoznaniu skargi M.P. (dalej jako "skarżąca") uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] września 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie świadczenia pieniężnego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z [...] września 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2011 r., o odmowie przyznania prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano z art. 2 ust. 2 ustawy z 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm. – dalej jako "ustawa o świadczeniu pieniężnym").
Organ odwoławczy wyjaśnił, że strona została wywieziona z rodzinnej miejscowości Stoczki (gm. Bogumiłów) do Podłęzyc (gm. Woźniki), skąd po krótkim pobycie rodzina trafiła do miejscowości Monice (gm. Bogumiłów). Zmiana miejsca zamieszkania rodziny spowodowana była budową poligonu, a nie skierowaniem do pracy przymusowej. Potwierdza to m.in. zaświadczenie z Archiwum Państwowego. Strona oświadczyła, że jej ojciec pracował przy budowie poligonu, a matka przy sprzątaniu u Niemców. Organ przyjął zatem, że osoby czy też rodziny, które były zobowiązane do podjęcia pracy przebywając na wysiedleniu, przede wszystkim w celu zapewnienia sobie egzystencji, nie są objęte przepisami ustawy o świadczeniu pieniężnym.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji wskazał, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w ograniczonym zakresie. W ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie decyzji z [...] kwietnia 2011 r. jest lakoniczne i wskazuje, że odmowa przyznania świadczenia pieniężnego uzasadniona została brakiem złożenia w określonym terminie wymaganej dokumentacji. Organ nie podjął kroków celem przeanalizowania dokumentów, które złożyła skarżąca. Sąd I instancji wyjaśnił, że pierwotny wniosek strony z marca 2011 r. nie był wystarczający. Jeżeli jednak organ, po zapoznaniu się ze złożonymi przez stronę dokumentami stwierdził, że są one niewystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, powinien skierować do strony stosowne wezwanie. W takiej sytuacji wydanie decyzji odmawiającej przyznania skarżącej uprawnienia do świadczenia pieniężnego było przedwczesne.
Sąd I instancji stwierdził ponadto, że organ ponownie rozpoznając sprawę zapoznał się z dokumentami sprawy, jednak uznając, że strona nie wykazała zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniu pieniężnym, wezwał jedynie stronę do uzupełnienia dokumentów, natomiast z urzędu nie poczynił jakichkolwiek ustaleń dotyczących stwierdzenia faktu deportacji (wywiezienia) rodziny skarżącej. W ocenie Sądu I instancji, zasada prawdy obiektywnej obligowała organ do podjęcia we własnym zakresie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Sąd I instancji zarzucił, że organ przyjął bierną postawę, oczekując, że to wnioskodawczyni złoży wszystkie dowody na poparcie swoich twierdzeń. W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że organ nie rozstrzygnął czy w sprawie miała miejsce deportacja, w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniu pieniężnym.
Sąd I instancji przedstawił przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych sposób rozumienia pojęcia "deportacja". Podkreślił, że skarżąca wskazywała na to, że pomagała matce, która pracowała "u Niemca". Zdaniem Sądu I instancji, nawet gdyby przyjąć, że skarżąca ze względu na wiek nie mogła pracować przymusowo, to nie budzi wątpliwości, że w takiej sytuacji należało zbadać, czy jej rodzice wykonywali pracę przymusową i na czyją rzecz. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie, czy deportacja (wysiedlenie) rodziny skarżącej łączyła się z wyrwaniem i odizolowaniem od dotychczasowego środowiska i czy jej skutkiem było wywiezienie do pracy przymusowej.
W ocenie Sądu I instancji, organ powinien również uwzględnić, że miejscowość, w której zamieszkiwała rodzina skarżącej została przeznaczona pod poligon. Jak oświadczyła skarżąca, dom rodziców, podobnie jak pozostałych mieszkańców, został zniszczony i powrót do rodzinnego domu nie był możliwy.
Sąd I instancji wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ powinien ustalić, czy spełniona została przesłanka deportacji do pracy przymusowej. Na marginesie Sąd I instancji podkreślił, że wszelkie okoliczności objęte postępowaniem dowodowym miały miejsce niemalże 70 lat temu, czyli strona postępowania to osoba starsza. W ocenie Sądu I instancji, okoliczności te organ powinien uwzględnić w trakcie oceny poszczególnych dowodów i okoliczności sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych.
W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, polegającą na przyjęciu, że represje doznane przez stronę stanowią represję w rozumieniu cytowanego przepisu. W ocenie organu, skarżący doznał innego rodzaju represji niż określone w ustawie o świadczeniu pieniężnym.
Organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, pomimo, że organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny dla załatwienia sprawy.
Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w wyroku takich ustaleń i dowodów, które mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec wskazania przez Sąd I instancji niedozwolonych reguł interpretacyjnych nakazujących organowi analizę faktów i dowodów w kontekście wieku strony.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 p.p.s.a. od skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone. Wbrew twierdzeniom organu, nie sposób uznać, że organ rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny dla załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji.
Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie decyzji z [...] kwietnia 2011 r. jest bardzo lakoniczne i w zasadzie ogranicza się do stwierdzenia, że odmowa przyznania świadczenia pieniężnego uzasadniona została brakiem złożenia w określonym terminie wymaganej dokumentacji. Nie można więc uznać, że organ prawidłowo przeanalizował dokumenty, które złożyła skarżąca, gdyż nawet nie wezwał również strony do ich uzupełnienia. Ponownie rozpoznając sprawę organ zapoznał się z dokumentami sprawy, wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentów, natomiast z urzędu nie poczynił jakichkolwiek ustaleń dotyczących stwierdzenia faktu deportacji (wywiezienia) rodziny skarżącej. Oczywiście to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dokumentów mających potwierdzić okoliczności, z których strona wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Nie oznacza to jednak, że organ w takiej sytuacji zwolniony jest z wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego obowiązków w zakresie rzetelnego i dokładnego prowadzenia postępowania dowodowego.
To organ jest niejako "gospodarzem" postępowania, dysponuje fachową wiedzą w tym zakresie i powinien dbać o zachowanie zasad tego postępowania, bowiem takie obowiązki nakładają na niego przepisy ustawy, przede wszystkim art. 7 i art. 8 k.p.a. Organ tych warunków nie spełnił, a przeprowadzone postępowanie dowodowe było niepełne. Powyższe niewątpliwie stanowi o naruszeniu zasad postępowania, o których stanowi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Po drugie, chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3, s. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nie powiązał zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej, które w ocenie organu zostały naruszone przez organ administracji i co, zdaniem organu, znalazło wyraz w błędnym, niespełniającym warunków z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.
Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie odwołał się do nieprawidłowych reguł interpretacyjnych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jedynie, że organ powinien uwzględnić, że skarżąca jest osobą starszą, a wydarzenia objęte skargę miały miejsce w okresie II wojny światowej. To oczywiście obliguje organ do podjęcia dodatkowych starań w zakresie pozyskania i oceny materiału dowodowego, bowiem to właśnie organ, a nie tylko skarżąca będzie miał możliwość uzyskania materiałów archiwalnych i historycznych oraz ich analizy w kontekście posiadanej, specjalistycznej wiedzy i stanu faktycznego sprawy. Stąd też powyższy zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadniony.
Po trzecie, zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądziły kwestii zasadności przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia. Zarzuty stawiane przez Sąd I instancji rozstrzygnięciom Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych są zarzutami o charakterze procesowym, dotyczącymi przede wszystkim oceny materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja organu nie pozwala jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy praca przymusowa skarżącej odbywała się w warunkach represji, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07. Stąd też nie można skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzutu błędnej wykładni art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Przeciwnie, wykładnia tego przepisu przedstawiona przez Sąd I instancji jest prawidłowa i uwzględnia zarówno brzmienie cytowanego przepisu, jak i rozważania zawarte we wskazanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Oczywistym jest, że każda sprawa administracyjna powinna być traktowana indywidualnie, stąd żeby uniknąć zarzutów w tym zakresie konieczne jest między innymi dokonanie przez organ pełnej i rzetelnej oceny materiału dowodowego, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a następnie przedstawienie tej oceny w uzasadnieniu decyzji. Takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło, ponieważ Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie uzasadnił w sposób przekonujący swojego stanowiska, czego konsekwencją było prawidłowe uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2011 r. oraz decyzji ją poprzedzającej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.