Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2922/16, oddalił skargę J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r. dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2015 r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lutego 2015 r., powołując się na art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał A. i J. B. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] we wsi S. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wydano ją w następującym stanie faktycznym sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] października 2003 r. udzielił pozwolenia na budowę na działce nr [...] domu jednorodzinnego. Na działce tej wybudowano dom, który różnił się od domu przewidzianego do budowy w projekcie budowlanym zatwierdzonym wskazaną decyzją o pozwoleniu na budowę w następujący sposób. Projektowany dom miał być zlokalizowany 2 m od wschodniej granicy działki i 28,30 m od granicy południowej. Wybudowany dom znajduje się 5,80 m od granicy wschodniej i 45,30 od granicy południowej. Projektowany dom miał mieć kształt litery L, a jego dłuższe boki miały mieć wymiary 13,10 m i 13,40 m. Wybudowany dom ma kształt prostokąta o wymiarach 14,30 na 6,30 m i zadaszony taras o wymiarach 3,20 na 6,30 m. Projektowany dom miał mieć parter o wysokości 2,70 m. Wybudowany dom ma wysokość od spodu podłogi do belki stropowej 2,25 m. Projektowany dom miał być murowany.
Wybudowany dom jest drewniany. Projektowany dom miał mieć klatkę schodową i poddasze użytkowe. Wybudowany dom nie ma klatki schodowej i użytkowego poddasza. A. i J. B. działkę nr [...] nabyli wraz z wybudowanym na niej domem [...] sierpnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] marca 2014 r. nałożył na A. i J. B. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 lipca 2014 r. zaświadczenia wójta o zgodności budowy domu z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami oraz oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. A. i J. B. nałożonego na nich obowiązku nie wykonali.
W tych okolicznościach faktycznych organ administracji uznał, że doszło do wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co uzasadniało zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, zaś wobec tego, że A. i J. B. nie wykonali nałożonego na nich obowiązku, na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, wydano decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2015 r. z powodu rażącego naruszenia art. 48 Prawa budowlanego. Skarżący twierdził, że budynek, którego dotyczy nakaz rozbiórki został wybudowany na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] października 2003 r. z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. W związku z tym wywodził, że powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego.
Organy administracji obu instancji oraz Sąd pierwszej instancji uznały, że nie zachodziła żadna z podstaw stwierdzenia nieważności. W szczególności uznano, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 48 Prawa budowlanego, gdyż brak było podstaw do przyjęcia, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został wybudowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organy administracji wskazały na różnice pomiędzy budynkiem projektowanym i wykonanym, w szczególności na zmianę lokalizacji i całkowicie inne parametry, uzasadniające przyjęcie, że powstał zupełnie innym obiekt budowlany niż zaprojektowano. Sąd pierwszej instancji to stanowisko zaakceptował, przy czym dodał, że w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego musi zachodzić tożsamość obiektu budowlanego zaprojektowanego i wykonanego, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, choć z istotnymi odstępstwami, podczas gdy dotyczy on wyłącznie sytuacji wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę,
- - art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem zrealizowanym wyklucza zastosowanie procedury dotyczącej istotnych odstępstw, podczas gdy nie zostało wyjaśnione samo pojęcie "tożsamości" i nie wykazano kryteriów niepozwalających uznać odstępstwa, które miało miejsce, za istotne w rozumieniu przepisów ustawy,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji wobec istnienia wady rażącego naruszenia prawa w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Okoliczności sprawy, w której wydano decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2015 r., są nietypowe. Nieczęsto się zdarza, aby zamiast murowanego domu jednorodzinnego wybudowano w innym miejscu działki drewniany dom jednorodzinny o wszystkich wymiarach (szerokość, długość i wysokość) oraz kształcie rzutu poziomego innych niż zaprojektowano. W tych okolicznościach faktycznych powstało trudne zagadnienie prawne dotyczące prawnej kwalifikacji zaistniałego stanu rzeczy. Zagadnienie to sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy należało zastosować art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), czy art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Inaczej mówiąc, czy doszło do samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48), czy do samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 3).
Odpowiedź na to pytanie nie jest łatwa, gdyż art. 36a Prawa budowlanego przede wszystkim zajmuje się wyjaśnieniem różnicy pomiędzy odstępstwami nieistotnymi i odstępstwami istotnymi. Nie zawiera on jednakże unormowania, które byłoby wyraźnie poświęcone ustaleniu, kiedy różnice pomiędzy zatwierdzonym projektem budowlanym a zamiarem inwestora są tak znaczne, że nie stosuje się instytucji prawnych związanych z odstępstwami od projektu budowlanego, lecz konieczne jest uzyskanie nowego pozwolenia na budowę.
W tych okolicznościach brak podstaw do uznania, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2015 r., którą w nietypowej sytuacji faktycznej zastosowano art. 48, a nie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego rażąco narusza prawo. Żaden z potencjalnie możliwych sposobów zastosowania przepisów prawa nie był oczywisty. Ani nie było oczywiste zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, ani nie było oczywiste zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Oczywistość zastosowania konkretnego przepisu prawa jest zaś jedną z podstawowych przesłanek uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa.
Oceny tej nie zmienia powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwo NSA. Wyrok NSA z 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1375/11, dotyczył sprawy, w której zagadnienie sprowadzało się do rozstrzygnięcia, czy miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, przy czym organy administracji i Sąd pierwszej instancji uznały, że odstąpienie nie miało charakter istotnego, zaś NSA, że miało ono taki charakter. Podobne zagadnienie występowało w sprawie, w której wydano wyrok NSA z 25 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1273/09. W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną orzeczenia te nie mają żadnego znaczenia dla oceny zastosowania prawa w zupełnie odmiennym przypadku. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi przecież o to, czy odstępstwo jest istotne, czy nieistotne w znaczeniu przyjętym w art. 36a Prawa budowlanego.
Sprawy istotnie podobnej do rozpoznawanej dotyczył powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok NSA z 13 listopada 2015 r., sygn. akt Ii OSK 572/14, w którym przyjęto, że trafnie zastosowano art. 48 Prawa budowlanego, a nie przepisy tej ustawy dotyczące samowoli polegającej na istotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tej sprawie zaakceptowano jako swego rodzaju kryterium przesądzające o tym, że doszło do samowoli budowlanej w znaczeniu art. 48 Prawa budowlanego, to że budynek został wybudowany na innej działce geodezyjnej niż przewidziano to w zatwierdzonym projekcie budowlanym.
Skarżący z tego orzeczenia wyprowadza na zasadzie argumentacji a contrario normę, według której nie można zastosować art. 48 Prawa budowlanego, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – budynek został wybudowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale na tej samej działce ewidencyjnej. W ocenie NSA sposób zastosowania określonych przepisów prawa w powołanym orzeczeniu nie przesądza o sposobie zastosowania tych przepisów w innych podobnych sprawach. W każdym razie brak podstaw do przyjęcia, że z powołanego orzeczenia wynika oczywisty i powszechny sposób zastosowania przepisów prawa w takich sprawach, jak sprawa skarżącego.
Nie jest zrozumiała argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której skarżący powołuje się na art. 36a ust. 5a pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten nie obowiązywał ani w chwili podjęcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2015 r., ani w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Został dodany ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. poz. 2255 ze zm.), która weszła w życie 1 stycznia 2017 r. Przede wszystkim jednak nie wynikają z niego żadne wskazówki dla zastosowania przepisów prawa w sprawie taka, jak skarżącego. Jest on, jak słusznie wskazuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyrazem liberalizacji przepisów dotyczących odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale w zakresie rozstrzygnięcia co jest nieistotnym odstępstwem, a co istotnym. Nie rozstrzyga on więc zagadnienia dotyczącego rozgraniczenia stosowania art. 48 Prawa budowlanego i art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.
Dalsza polemika zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z konkretnymi stwierdzeniami Sądu pierwszej instancji, mającymi przesądzać o zastosowaniu art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w tym dotyczącymi "tożsamości obiektu budowlanego", mogła by mieć ewentualnie znaczenie w sprawie z odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2015 r. Jednakże w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest ona nieskuteczna, gdyż – jak już powiedziano – w okolicznościach sprawy brak podstaw do przyjęcia, że miało miejsce rażące naruszenie prawa.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że podstawy kasacyjne są niezasadne i w związku z tym na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.