Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2343/11 oddalił skargę M. w Warszawie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. z dnia 23 maja 2011 r. na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2011 r., przekazujące według właściwości Wojewodzie Mazowieckiemu wniosek A. i J. O. oraz D. S. o wstrzymanie i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku wielofunkcyjnego z przewagą funkcji mieszkalnej z parkingiem podziemnym, zagospodarowania terenu na dz. ew. nr [...] oraz wjazdu i przebudowy nawierzchni na części dz. ew. nr [...] przy ul. [...] w Warszawie.
Wojewoda powołał się na art. 141 § 1 k.p.a. wskazując, że na postanowienia przysługuje zażalenie jedynie wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Wyjaśnił, że po nowelizacji ustawy k.p.a. z 3 grudnia 2010 r. art. 65 § 1 k.p.a. wskazuje, że w przypadku złożenia podania do organu niewłaściwego organ niezwłocznie przekazuje podanie organowi właściwemu, o czym zawiadamia wnioskodawcę. W związku z powyższym organ I instancji nie powinien wydawać postanowienia, a jedynie przekazać sprawę wg właściwości i zawiadomić o tym wnioskodawcę pismem. Organ stwierdził, że postanowienie organu I instancji spełnia wyżej wymienione warunki, natomiast żaden przepis procesowy aktualnie nie dopuszcza możliwości wniesienia na nie zażalenia. Z tego względu należało orzec o niedopuszczalności zażalenia.
Na powyższe postanowienie skargę złożyła M. i wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień wydanych w obu instancjach zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 156 w zw. z art. 126 i 65 § 1 k.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy nr 225/ŚRD/2011, pomimo, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej; a także art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że w kontrolowanej sprawie oczywistym jest, co zresztą nie było podnoszone przez żadną ze stron, że w świetle zmienionego nowelą z dnia 3 października 2010 r. - która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. - art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a., organ I instancji nie miał podstaw do przekazania Wojewodzie Mazowieckiemu wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 7 kwietnia 2008 r. według właściwości w formie postanowienia. Postanowienie takie, jako wydane bez podstawy prawnej, niewątpliwie dotknięte jest wadą kwalifikowaną, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podkreślił jednak, co uszło uwadze skarżącej, że organ odwoławczy może dokonać merytorycznej oceny postanowienia wydanego przez organ I instancji jedynie wtedy, gdy na taki akt przysługuje środek zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. w obecnym brzmieniu, na przekazanie pisma według właściwości zażalenie nie przysługuje. W konsekwencji nie tylko organ I instancji nie miał podstaw do przekazania wniosku skarżącej według właściwości postanowieniem, ale również organ II instancji nie był uprawniony do rozpatrzenia zażalenia skarżącej, a więc zakwestionowania wadliwego aktu administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2011 r. W przedstawionej sytuacji rozpatrzenie zażalenia - jak tego domagała się skarżąca - również obarczone byłoby wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) – skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło M. w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, bądź jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uzna to za zasadne - rozstrzygnięcie sprawy na zasadzie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów proceduralnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):
- - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez co Sąd nie uznał postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] za postanowienia kończące sprawę i nie stwierdził nieważności tego postanowienia jako wydanego bez podstawy prawnej, tj. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2011 r., przekazującego według właściwości Wojewodzie Mazowieckiemu wniosek A. i J. O. oraz D. S. o wstrzymanie i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku wielofunkcyjnego z przewagą funkcji mieszkalnej z parkingiem podziemnym, zagospodarowania terenu, przy ul. [...] w Warszawie.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżące kasacyjnie – M., oparło skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca spółka zarzuca Sądowi I instancji, iż nie dokonał kontroli postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2011 r., jako kończącego postępowanie w kwestii incydentalnej. Ponadto, zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był stwierdzić nieważność w/w postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a., jako wydanego bez podstawy prawnej.
W myśl art. 65 § 1 k.p.a. - jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Aktualne brzmienie tego przepisu jest wynikiem nowelizacji k.p.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. W poprzednim stanie prawnym, dokładnie od dnia 1 stycznia 2004 r., przekazanie podania następowało w drodze postanowienia, na które przysługiwało zażalenie. Nowelizacja z dnia 3 grudnia 2010 r. przywróciła więc stan prawny jaki istniał przed dniem 1 stycznia 2004 r.
Pomimo braku, w aktualnym stanie prawnym, podstaw do wydania postanowienia o przekazaniu podania, Prezydent m.st. Warszawy, w drodze postanowienia z dnia [...] maja 2011 r., przekazał według właściwości Wojewodzie Mazowieckiemu wniosek A. i J. O. oraz D. S. w przedmiocie wstrzymania i stwierdzenia nieważności decyzji. Podzielić więc należy stanowisko Sądu i skarżącej kasacyjnie, że postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy zostało wydane bez wyraźnej do tego podstawy prawnej. Nie można natomiast podzielić wywodów zawartych w skardze kasacyjnej, że postanowienie to podlegało kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a jako obarczone kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy nie można bowiem uznać za postanowienie kończące postępowanie, wydane w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowieniem kończącym postępowanie w rozpoznawanej sprawie, a dotyczącej przekazania podania do organu właściwego – było natomiast postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia od postanowienia Prezydenta m.st.
Warszawy z dnia 12 maja 2011 r. (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 49). Postanowienie to było jednak przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r. oddalił skargę na to postanowienie złożoną.
Sąd I instancji oddalił więc skargę, przyznając rację Wojewodzie Mazowieckiemu, co do tego, że w aktualnym stanie prawnym na przekazanie podania zażalenie nie przysługuje. Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za niezasadną skargę M. na prawidłowe, jego zdaniem, postanowienie Wojewody Mazowieckiego, to nie można mu skutecznie zarzucić naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy. Niemożliwe było także stwierdzenie przez Sąd nieważności tego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. Jak już bowiem wynika z dotychczasowych rozważań, i co nie podlega sporowi, w stanie prawnym po nowelizacji k.p.a. z 3 grudnia 2010 r. na przekazanie podania organowi właściwemu nie przysługuje środek prawny w postaci zażalenia.
Tym samym przyjąć też należało, że do postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie przekazania podania według właściwości nie mogła znaleźć zastosowania, nawet odpowiednio, instytucja stwierdzenia nieważności, gdyż zgodnie z art. 126 k.p.a., przepisy art. 156-159 k.p.a. można stosować tylko do postanowień, od których przysługuje zażalenie.
Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.