Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2007 r., VII SA/Wa 755/07 oddalił skargę I. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonanej nadbudowy budynku.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Wyrokiem z dnia 15 marca 2006 r., VII SA/Wa 1418/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Kontrolowanymi decyzjami organy działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nałożyły na inwestora J. W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w G., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonania nadbudowy budynku mieszkalnego konstrukcji murowanej zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w G. stanowiącej własność J. W. jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż na przedmiotowej nieruchomości istnieje budynek mieszkalny, murowany, 3-kondygnacyjny z dachem kopertowym. Obiekt jest zlokalizowany ścianą zewnętrzną (wschodnią) bez żadnych otworów w granicy działki sąsiedniej nr [...]. Ściana posiada gzyms na całej długości. Budynek został nadbudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [..] lipca 1980 r., z istotnym odstępstwem od pozwolenia, polegającym na zmianie konstrukcji dachu z dwuspadowego na dach kopertowy oraz wykonaniu gzymsu przy dachu wysuniętego poza obrys ściany o ok. 12 cm.
Nadbudowa nie została podwyższona, a wykonano ją pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., bowiem inwestorka nie wykonywała robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, a więc nie ma wobec niej zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Organ wskazał, iż w sprawie nie zachodzą także przesłanki z art. 51, bowiem przedstawienie projektu zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3) jest bezprzedmiotowe wobec faktu, iż projekt taki został już złożony i stanowi materiał dowodowy. Z projektu tego wynika, że roboty budowlane wykonano zgodnie z Polskimi Normami i sztuką budowlaną, a budynek może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, a więc nie ma także zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W ocenie organu brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2, czy też art. 51 ust. 1 pkt 1 dotyczącego nakazu rozbiórki, a także art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, co czyni dalsze postępowanie bezprzedmiotowym.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. Z. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu prawidłowe było twierdzenie organu I instancji o braku podstaw do orzekania, co do meritum w sprawie wykonania przedmiotowej nadbudowy, co przesądza o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.
Skargę na powyższą decyzję wniósł I. Z. podnosząc, iż w rzeczywistości budynek został nadbudowany o jedną pełną kondygnację, poddasze z gzymsem wysuniętym poza obrys ścian o około 35cm, w tym poza obrys ściany usytuowanej w granicy, czym naruszono jego własność. Wykonany budynek utrudnia dostęp światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych w jego budynku. Nadto, zdaniem skarżącego, organy winny w sprawie stosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a nie jak to uczyniły Prawa budowlanego z 1994 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że w sprawie ustalono, iż roboty budowlane związane z nadbudową budynku mieszkalnego zostały wykonane w latach osiemdziesiątych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak z odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Tak ustalony i niezakwestionowany stan faktyczny przesądza o braku możliwości traktowania wykonanych robót budowlanych jako samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a tylko takie ustalenie pozwalałoby organowi na stosowanie przy ocenie legalności tych prac przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. W rozpoznawanej sprawie, z mocy art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisy poprzedniej ustawy mają zastosowanie jedynie w odniesieniu do likwidacji skutków samowoli budowlanej (uchwała NSA z dnia 10 czerwca 1996 r., OPS 3/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 2). Prawidłowo wiec organy przyjęły, iż podstawą ewentualnego działania organów nadzoru budowlanego mógłby być jedynie art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym także przedłożony przez inwestorkę projekt budowlany zamienny, organy zasadnie uznały, iż na etapie rozstrzygania brak jest podstawy materialnoprawnej dla wydania merytorycznej, załatwiającej sprawę, co do jej istoty decyzji administracyjnej.
Roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z Polskimi Normami i sztuką budowlaną, obiekt nadaje się do użytkowania i spełnia wymogi przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących zarówno w okresie ich wykonywania jak i aktualnie. Brak jest podstaw do przyjęcia, iż naruszono także przepisy dotyczące dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym skarżącego. Położenie budynku skarżącego w stosunku do budynku inwestorki oraz dzieląca je odległość, powodują, iż nie dochodzi do przesłaniania. Również twierdzenia skargi, iż w rzeczywistości doszło do nadbudowy budynku o całą kondygnację, pozostaje gołosłowne, nie poparte żadnymi dowodami i całkowicie sprzeczne z ustaleniami dokonanymi przez organy. W tej sytuacji skoro stan wykonanych robót budowlanych w rzetelnej ocenie organów jest zgodny z prawem, należało uznać, iż dalsze działanie organów jest bezprzedmiotowe.
Od powyższego wyroku I. Z. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i opierając ją na zarzucie naruszenia prawa procesowego - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - ze względu na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zbadał, czy stan faktyczny został ustalony przez organ administracji w sposób prawidłowy, z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w k.p.a. - to jest na przesłance wynikającej z art. 174 pkt. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, WSA w Warszawie nie zbadał, czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy administracyjne w sposób prawidłowy, z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w k.p.a. Tym samym, Sąd nie rozważał, czy przedmiotowa nadbudowa miała charakter nieistotnego odstąpienia od uzyskanego pozwolenia na budowę, czy może jednak była zalegalizowaną niezgodnie z obowiązującymi przepisami - art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r., w wyniku złożenia projektu zamiennego, samowolą budowlaną.
Wskazane naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem, Sąd w sposób prawidłowy przeprowadził ocenę sposobu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji, to mógłby dojść do wniosku, iż odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego miało charakter istotny. Oznaczałoby to, że dokonana na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] w G. nadbudowa ma charakter samowoli. Oznaczałoby to tym samym również, że ze względu na ustalenie dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż do przedmiotowej nadbudowy doszło przed wejściem w życie w dniu 1 stycznia 1995 r. nowej ustawy Prawo budowlane - do oceny skutków prawnych powyższej nadbudowy stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, która w ramach procedur "legalizacyjnych" samowole budowlane nie przewidywała składania projektu zamiennego.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaniechał rzetelnej oceny sposobu ustalania stanu faktycznego sprawy przez organy administracyjne, co skutkowało akceptacją wzajemnie sprzecznego ustalenia, iż odstąpienie przez inwestorkę od zaakceptowanego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego stanowiło nieistotne, prawnie dopuszczalne odstąpienie od projektu a zarazem stanowiło zalegalizowaną samowolę budowlaną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W złożonej w rozpoznawanej sprawie skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, czy nawet postępowania administracyjnego miałyby zostać naruszone przez Sąd I instancji, czy też organy administracji, a którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd I instancji. Gołosłowny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) nie może zostać uznany za wystarczający do podważenia stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z przepisów tych wynika, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Jeżeli stawia się w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów, to należałoby powiązać go ze wskazaniem konkretnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, czy nawet administracyjnego, które miałby naruszyć Sąd, uchylając się od sprawowania kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Merytoryczne rozpoznanie postawionego w rozpoznawanej sprawie zarzutu kasacyjnego prowadziłoby do naruszenia powołanego już przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.
Na marginesie można zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego nie może być traktowany jak osoba, która dokonała samowoli budowlanej i do której stosuje się unormowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. - wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1998 r., IV SA 1399/96, OSP 200, nr 4, poz. 60 z aprobującą glosą.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie, które w rozpoznawanej sprawie złożył Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.