Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2698/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę A. M., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę inwestorzy – A. i S. G. złożyli w 10 sierpnia 2010 r. W toku postępowania Prezydent [...] postanowieniem wydanym [...] lipca 2011 r. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia złożonego wniosku.
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, przebudowę ogrodzenia na działce nr [...] przy ul. [...] w W. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji uzasadnił faktem, że inwestor nie wypełnił obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Ponadto wskazał, że nie wyjaśniono kwestii lokalizacji ściany granicznej – wspólnej. Strona postępowania A. M. twierdzi, że znajduje się ona całkowicie na działce będącej jej własnością, natomiast inwestorzy twierdzą, że znajduje się na granicy działek. Do poprawionego przez inwestora projektu budowlanego nie została dołączona decyzja [...] Konserwatora Zabytków pozwalająca na wydanie pozwolenia na budowę.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisami art. 32 pkt 1 i 2, art. 35 ust. 1 oraz art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Złożył prawidłowe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania działki został sporządzony zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego, spełniając wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133) i jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Projekt zawiera również wymaganą ekspertyzę techniczną dotyczącą oddziaływania na sąsiedni budynek zlokalizowany przy ul. [...] na działce ew. [...] spowodowany przebudową i rozbudową sąsiedniego budynku z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego sporządzoną przez osobę posiadającą przygotowanie do pełnienia do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.
Do projektu dołączono również decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], w przedmiocie uzgodnienia przedmiotowego projektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia a nadto jest zgodny z warunkami uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...], Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części terenu Ż. Historycznego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r. Nr [...], poz. [...]).
Organ podał również, że zarzuty jakie zgłaszała w odwołaniu od decyzji organu I instancji A. M. nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i udzielenie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestorzy A. i S. G. na nieruchomości przy ul. [...] w W. rozpoczęli roboty budowlane objęte inwestycją, której dotyczy zaskarżona decyzja, nie posiadając ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę, a więc z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, co potwierdza prowadzone postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...], w tym w protokole PINB Nr [...] z dnia 11 października 2011 r. z oględzin robót budowlanych oraz postanowienie PINB [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych.
Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80, art. 81 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 34, art. 35 ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności poprzez:
- a) przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób jednostronny, z pozbawieniem skarżącej jako strony prawa czynnego udziału w tym postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych uwag, zastrzeżeń oraz żądań;
- b) pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą i nie odniesienie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;
- c) brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy a w konsekwencji oparcie się na fragmentarycznym materiale dowodowym, co skutkowało ustaleniem stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy;
- d) nie odniesienie się do uwag i zarzutów zawartych w pismach skarżącej składanych w trakcie postępowania tudzież do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w sytuacji gdy dotyczyły one niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz jego niekompletności i wewnętrznej niespójności a nadto negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na bliźniaczy segment stanowiący własność skarżącej;
- e) sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z naruszeniem ustawowych wymogów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2698/12, uwzględniając skargę stwierdził, że niezbędnym warunkiem stosowania norm prawa materialnego jest uprzednie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co winno odbyć się zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd podkreślił, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest bowiem zasada dwuinstancyjności, wynikająca z art. 15 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia.
Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, jako że nie rozpoznał w istocie ponownie sprawy merytorycznie w jej całokształcie.
W ocenie Sądu organ odwoławczy, prowadząc postępowanie w rozpoznawanej sprawie, nie uwzględnił ani zarzutów odwołania skarżącej, ani zarzutów zgłaszanych w jej pismach, ani też nie uwzględnił w swych ocenach bogatego materiału jakim dysponował. Zaś uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i częściowo (wobec zawartych w nim sformułowań) niezrozumiałe nie tylko nie spełnia zasady przekonywania stron, ale powoduje brak możliwości weryfikacji przez Sąd prawidłowości rozstrzygnięcia. Zarzuty jakie zgłaszała skarżąca w niniejszej sprawie, tj. rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych przy przedmiotowej inwestycji przed złożeniem wniosku o pozwolenie na ich wykonanie, niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi są konkretne i obowiązkiem organu było przeanalizować je i ocenić na podstawie całości zebranego materiału.
Z tych względów w ocenie Sądu decyzja wydana w postępowaniu prowadzonym z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego winna zostać uchylona.
W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji obowiązkiem organu odwoławczego będzie ponowne rozpatrzenie sprawy merytorycznie z uwzględnieniami zarzutów zgłaszanych przez strony z dokonaniem ich szczegółowej analizy i oceny na podstawie zebranego materiału dowodowego.
Ponadto Sąd podkreślił, że w sprawie (w szerokim rozumieniu) przedmiotowej inwestycji został wydany w dniu 30 października 2012 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1937/12 dotyczący rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, który również winien organ architektoniczno-budowlany uwzględnić.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli A. i S. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi uczestnika postępowania – A. M. – podczas gdy skarga ta powinna zostać oddalona jako, że Sąd wydał rozstrzygnięcie przedwcześnie, przed rozstrzygnięciem sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w wyniku skargi kasacyjnej Inwestorów wniesionej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1937/12, zaś w uzasadnieniu zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną wyroku WSA w Warszawie zobligował organ odwoławczy, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, do uwzględnienia wyroku tegoż Sądu z 30 października 2012 r., pomimo, iż jest to orzeczenie nieprawomocne, od którego inwestorzy złożyli skargę kasacyjną około 2 miesiące przed wydaniem zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną wyroku. Tym samym wskazane naruszenie prawa procesowego dokonane przez WSA w Warszawie zaskarżonym wyrokiem, miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż Sąd przedwcześnie dokonał oceny decyzji Wojewody [...] w oparciu o nieprawomocne orzeczenie tegoż Sądu zapadłe w sprawie powiązanej, dotyczącej rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, mającej kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie;
- - 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", oraz art. 77 K.p.a. w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na tym, że Sąd rozpatruje sprawę na podstawie zgromadzonego w danej sprawie materiału dowodowego stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. natomiast z błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji za własne przyjął ustalenia faktyczne i ocenę prawną poczynione w innym wyroku tegoż Sądu (w wyroku z 30 października 2012 r., sygn. VII SA/Wa 1937/12), których obowiązek uwzględnienia Sąd nałożył na organ odwoławczy (naruszając tym samym wyrażoną w art. 77 K.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów), przy czym ustalenia faktyczne i ocena prawna dokonana w innej, ściśle powiązanej sprawie, nie zakończonej prawomocnym orzeczeniem, nie mogły być podstawą uwzględnienia skargi A. M., gdyż takie działanie nie mieści się w zasadzie sprawowania wymiaru sprawiedliwości (w tym sądowej kontroli legalności aktu administracyjnego), do czego sądy administracyjne są zobligowane na podstawie art. 1 § 1 p.u.s.a.;
- - art. 153 p.p.s.a. z uwagi na to, że Sąd I instancji zobowiązał przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozstrzygnięcie jej przez organ administracji zgodnie z nieprawomocnym, wcześniejszym wyrokiem tego Sądu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasadzenie od organu na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego związanych z postępowaniem kasacyjnym wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, a dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. zostały powiązane z kwestią – jak to twierdzi strona skarżąca kasacyjnie – zobligowania przez Sąd I instancji organu odwoławczego do uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1937/12.
Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji bez przywołania podstawy prawnej, w szczególności art. 153 p.p.s.a., w wytycznych dla organu odwoławczego wskazał jedynie, że "w sprawie (w szerokim rozumieniu) przedmiotowej inwestycji został wydany dnia 30 października 2012 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (VII SA/Wa 1937/12) dotyczący rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, który również winien organ architektoniczno-budowlany uwzględnić".
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z powyższego stwierdzenia Sądu I instancji nie można wywieść, że przedwcześnie Sąd ten dokonał oceny decyzji Wojewody Mazowieckiego w oparciu o nieprawomocne orzeczenie tegoż Sądu zapadłe w sprawie powiązanej, dotyczącej rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Sąd I instancji w związku z przedstawionymi powyżej wytycznymi nie dokonał bowiem oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o nieprawomocny wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 1937/12. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika w żaden sposób by Sąd I instancji przyjął za własne ustalenia zawarte w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1937/12. Swoje rozstrzygnięcie Sąd powiązał bowiem wyłącznie z błędami procesowymi, które w jego ocenie polegały na tym, że organ odwoławczy nie uwzględnił ani zarzutów odwołania skarżącej, ani zarzutów zgłaszanych w jej pismach, ani też nie uwzględnił w swych ocenach bogatego materiału jakim dysponował.
Ponadto wskazał, że uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i częściowo (wobec zawartych w nim sformułowań) niezrozumiałe. Dlatego w ocenie Sądu, nie tylko nie spełnia zasady przekonywania stron, ale powoduje brak możliwości weryfikacji przez Sąd prawidłowości rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji wyłącznie o ww. ustalenia stwierdził, że decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 (zasada prawdy obiektywnej), art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania) i art. 15 K.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania). Oznacza to, że w ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie, w tym mieć na względzie okoliczność, że został wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1937/12. Jakkolwiek aktualnie w związku z art. 170 p.p.s.a., treść ww. wyroku będzie dla Wojewody [...] wiążąca. W sprawie o sygn. akt II OSK 261/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1937/12, a tym samym wyrok ten stał się prawomocny.
Strona skarżąca kasacyjnie bezskutecznie próbuje zatem dowieść, że rozstrzygnięcie, jak i ocena prawna zawarte w zaskarżonym wyroku zostały powiązane z oceną prawną wypowiedzianą w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1937/12. Taka okoliczność w niniejszej sprawie nie nastąpiła. Dlatego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., które dotyczą tej kwestii, pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.