Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1937/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. G. i S. G. na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniu 11 października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...], w związku z wszczęciem postępowania na wniosek A. M. (właścicielki budynku przy ul. [...]), przeprowadził oględziny na terenie w budynku jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w W.. Organ stwierdził rozpoczęcie robót budowlanych polegających na wykonaniu rozbiórki: tarasu od strony ogrodu, części ścianek działowych, posadzki na poziomie parteru i piętra, posadzki na poziomie piwnic oraz odkryciu fundamentów średnio na głębokość 25 cm celem wykonania izolacji przeciwwodnej. Jak ustalił to organ I instancji, inwestorzy – A. G. i S. G. rozpoczęli roboty budowlane w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], którą odmówiono im zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], PINB [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną określającą prawidłowość ich wykonania.
Po wykonaniu przez inwestorów ww. obowiązku PINB [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W wyniku wniesionego przez A. M., [...] WINB decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Następnie w dniu 29 marca 2012 r. PINB [...] przeprowadził oględziny na terenie nieruchomości przy ul. [...] w sprawie stanu technicznego ściany wspólnej przyległej do budynku przy ul. [...], stwierdzając rysy na tynkach ściany przyległej do budynku przy ul. [...]. Zagrożenia w dniu wizji nie stwierdzono.
Ponadto w dniu 29 marca 2012 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny robót budowlanych w zakresie przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w W. i stwierdził, że rozpoczęto roboty związane z wykonaniem szalunków i zbrojenia na strop w poziomie - 00 (nad piwnicami), wyburzono klatki schodowe od piwnic do piętra włącznie, pozostawiono tylko fragmenty ścian wewnątrz budynku, ścianę frontową oraz fragment ściany od północy i zachodu. Ponadto organ stwierdził, że fragmenty ścian zewnętrznych niewyburzone od strony północnej i zachodniej zabezpieczone są ściągami stalowymi z murami ścian nierozegranych.
Podczas przeprowadzonych oględziny zostały wstrzymane wszelkie roboty na budowie w trybie natychmiastowym, jak wynika z protokołu oględzin dokonano stosownego wpisu w dzienniku budowy.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], PINB [...] wstrzymał prowadzenie robót oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną określającą prawidłowość ich wykonania.
Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], PINB [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, po przedłożeniu żądanych dokumentów, nałożył na A. i S. G. obowiązek wykonania niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, poprzez: – dokonanie regeneracji zaprawy wapiennej we wspólnej ścianie kominowej poprzez odcinkowe usuwanie zaprawy zwietrzałej i uzupełnienie jej zaprawą cementowo-wapienną przy pomocy packi i spoinówki, uzupełnienie muru cegłą ułożoną w romb; – wykonanie dodatkowych zabezpieczeń pozostałych ścian budynku; – wykonanie stropów żelbetowych w celu uzyskania wymaganej sztywności przestrzennej budynku. Na czas wykonywania stropów żelbetowych organ nakazał zabezpieczyć wspólną ścianę konstrukcją stalową. Po wykonaniu stropów z poszczególnych poziomów stropowych nakazano zabezpieczyć spoiny ze słabą zaprawą oraz osłonić ścianę przed warunkami atmosferycznymi;
- – zabezpieczenie wykopów przy ścianach w osi B i C. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. M..
Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił w całości decyzję PINB [...] z dnia 25 maja 2012 r., nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia odpowiadającego przepisom prawa. Nie wskazuje ustaleń w zakresie stwierdzonego stanu faktycznego, nie ocenia materiału dowodowego, który służył za podstawę wydania rozstrzygnięcia. Ponadto niewystarczającym jest przytoczenie brzmienia przepisu prawa, bez wyjaśnienia podstaw i zasadności jego zastosowania. Organ II instancji wskazał, że przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego mają zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b Prawa budowlanego.
W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie wszelkie roboty budowlane wykonywane przez inwestorów zarówno te określone w protokole kontroli organu powiatowego z dnia 11 października 2011 r., nr [...], jak i w protokole z dnia 29 marca 2012 r., nr [...], są robotami budowlanymi zmierzającymi do realizacji jednej inwestycji, prowadzonymi w warunkach samowoli budowlanej. Realizacja przedmiotowej inwestycji jak wynika z pism inwestorów, w tym pisma z dnia 22 grudnia 2011 r., z dnia 27 stycznia 2012 r. i z dnia 13 lutego 2012 r. została rozpoczęta robotami budowlanymi wykonanymi na przełomie sierpnia i września 2010 r., czyli w okresie w którym inwestorzy nie legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.
Jednocześnie organ odwoławczy nie podzielił stanowiska inwestora, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły prace przygotowawcze, o jakich mowa w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto stwierdził, że robót tych nie można zakwalifikować jako przebudowy (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego), a postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczy budowy, realizowanej w warunkach samowoli budowlanej – roboty budowlane rozpoczęte na przełomie sierpnia i września 2010 r. bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że dla dalszego toku postępowania bez znaczenia pozostaje decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], oraz zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje bowiem, że nawet pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej już po rozpoczęciu robót budowlanych nie wpływa na zasadność prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego, mającym zastosowanie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Ponadto organ II instancji wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany usytuowany jest na terenie strefy ochrony konserwatorskiej "Ż.", wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] września 1980 r., co stanowi o obowiązku organu nadzoru budowlanego do prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego w uzgodnieniu ze [...] Konserwatorem Zabytków.
Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie inwestorzy – A. i S. G., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności ewentualnie o jej uchylenie w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa skutkujące nieważnością zaskarżonej decyzji, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; oraz naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. dotyczące art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 127 § 1, art. 138 § 2, art. 140 K.p.a.
Ponadto zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1937/12, oddalając skargę wskazał, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Mianowicie organ ten wadliwie ustalił, że inwestorzy samowolnie realizują roboty budowlane nie będące budową i prowadził postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie zakwalifikował prowadzone w warunkach samowoli roboty budowlane jako budowę, która w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy została rozpoczęta w warunkach samowoli budowlanej.
Zdaniem Sądu, dla takiej oceny jest bez znaczenia (przywołana wyżej) decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], która – w wyniku wznowienia – decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], została uchylona, a postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę zostało umorzone. Pomimo tego, jak wykazała kontrola z dnia 29 marca 2012 r., inwestorzy realizowali budowę. W tych warunkach faktycznych niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że w sytuacji kiedy inwestor prowadzi budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje przepis art. 48 Prawa budowlanego. Jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy postępowanie w niniejszej sprawie powinno toczyć się w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ I instancji w sytuacji zaistnienia przesłanek legalizacyjnych powinien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych oraz nałożyć obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie dokumentów określonych przepisem art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.
W tak ustalonym stanie faktycznym, w ocenie Sądu, działanie organu odwoławczego nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. bowiem organ odwoławczy nie może zamiast organu pierwszej instancji przeprowadzić całego postępowania, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, tj. 156 § 1 pkt 2, art. 127 § 1, art. 138 § 2 w zw. z art. 15, art. 6, art. 8, art. 10 K.p.a., Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty te są niezasadne, a w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, przepis ten nie mógł być naruszony bowiem nie był stosowany w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli A. i S. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. polegającym na:
- a. przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu faktycznego błędnie ustalonego przez [...] WINB i wyrażoną w uzasadnieniu jego decyzji z pominięciem istotnych okoliczności, które miały wpływy na wynik sprawy co w konsekwencji spowodowało przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością wynikającą z akt sprawy oraz niewyjaśnienie stanu sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem do czego był zobowiązany;
- b. ustaleniu stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością i aktami administracyjnymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie uznania, że [...] WINB nie prowadził postępowania dowodowego, podczas, gdy z akt administracyjnych (akta postępowania przed organem odwoławczym) bezsprzecznie wynika, że organ ten gromadził materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez uczestnika postępowania A. M.;
- c. przyjęciu przez Sąd I instancji za własne stanowiska organu odwoławczego będącego jednocześnie wyjaśnieniem podstawy prawnej zaskarżonego wyroku z pominięciem ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 127 § 1, art. 138 § 2 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na następujące uchybienia, których dopuścił się [...] WINB:
- a. wydanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji z przekroczeniem zakresu kognicji organu odwoławczego wyznaczonego przez decyzję organu I instancji, oraz brak dokonania przez organ odwoławczy oceny decyzji organu I instancji (art. 127 § 1 K.p.a.);
- b. wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, w której nie zaistniały przesłanki do jej wydania, tj. nie wystąpiła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części przez organ I instancji oraz nie wystąpiła okoliczność wydania decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a. (art. 107 § 1 i 3 w zw. 138 § 2 K.p.a.);
- c. sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia decyzji organu II instancji, które wskazuje na zasadność prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego dla tej samej inwestycji zarówno w oparciu o wykluczające się postępowania, o których mowa w art. 50-51, jaki i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", (tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 w zw. art. 138 § 2 K.p.a.);
- d. wydanie przez organ II instancji decyzji bez umożliwienia wypowiedzenia się stronie skarżącej co do nowego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem II instancji (art. 6, art. 8 i art. 10 K.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie prawidłowo został ustalony stan faktyczny na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Kluczowa dla wyniku postępowania jest bowiem okoliczność, że inwestorzy przystąpili do robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie zaś ustalenia były wystarczające do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tego względu, zasadnym było wypowiedzenie przez Sąd I instancji stanowiska, zgodnie z którym postępowanie legalizacyjne winno toczyć się w trybie art. 48 Prawa budowlane, a nie – jak uczynił to organ I instancji – w trybie postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego.
Fakt przystąpienia do robót budowlanych bez wymaganego prawem ostatecznego pozwolenia na budowę uniemożliwiał organom architektoniczno-budowlanym na prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przystąpienie do robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia budowlanego obligowało organy architektoniczno-budowlane do umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. A zatem dla oceny, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z klasycznym przykładem samowoli budowlanej, nie zmienia fakt wydania przez Wojewodę [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. ostatecznej decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę. Jak wskazał to Sąd I instancji, PINB [...] podczas kontroli z dnia 11 października 2011 r. (a zatem niewątpliwie przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. o pozwoleniu na budowę) ustalił, że takie roboty budowlane jak: rozbiórka tarasu od strony ogrodu, rozebranie części ścianek działowych, rozebranie posadzki na poziomie parteru i piętra, rozebranie posadzki na poziomie piwnic i odkrycie fundamentów średnio na głębokość 25 cm celem wykonania izolacji przeciwwodnej – zostały wykonane.
Powyższe ustalenia uprawniały Sąd I instancji do stwierdzenia, że inwestorzy rozpoczęli prace budowlane w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], którą odmówiono inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku. Zasadnie zatem Sąd I instancji ocenił, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że na wykonanie ww. robót budowlanych inwestorzy nie legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.
Z tej samej przyczyny wadliwe też było prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, które dotyczy m.in. innej samowoli budowlanej niż tej z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w tak ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy zasadne było zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Jedynie w uzupełnieniu tego stanowiska wskazania wymaga, że wynikająca z art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności nie pozwalała organowi odwoławczemu na dokonanie zmiany trybu postępowania i wydanie orzeczenia kasatoryjno-reformatoryjnego (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Z uwagi na odmienny charakter postępowań prowadzonych w trybie art. 48 bądź art. 50-51 Prawa budowlanego, Sąd I instancji trafnie przyjął, że organ odwoławczy nie mógł zamiast organu I instancji przeprowadzić całego postępowania, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego.
Nie ulega zatem wątpliwości, że Sąd I instancji, stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a., wydał zaskarżony wyrok w oparciu o akta sprawy, a uzasadnienie zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności dokładne wyjaśnienie podstawy prawnej, tj. z jakich względów skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ponadto niewątpliwie Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, do czego był uprawniony na podstawie przepisów: art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., które to przepisy mają wyłącznie charakter norm kompetencyjnych. W niniejszej sprawie nie wynika by zaskarżony wyrok został wydany niezgodnie z przyznanymi Sądowi Administracyjnemu kompetencjami, tj. uprawnieniem do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy, biorąc również pod uwagę fakt wydania przez Wojewodę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie oparł swojego stanowiska o dokumentację fotograficzną sporządzoną przez A. M.. Poza tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają składania stronom postępowania stosownej dokumentacji w trakcie trwającego postępowania odwoławczego. Taka aktywność strony postępowania nie jest jednak tożsama z działaniami organu administracyjnego polegającymi na prowadzeniu postępowania dowodowego.
Ponadto ocena Sądu I instancji została powiązana z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji podczas oględzin z dnia 11 października 2011 r. Oznacza to, że również zarzut dotyczący naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że wadliwie dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Jak wynika z powyższego wywodu okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe w niniejszej sprawie pozwalały Sądowi I instancji na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja zapadła zgodnie z obowiązującym prawem. Przypomnienia wymaga, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. M., która wskazywała na samowolne prowadzenie robót budowlanych. W wyniku wydania zaskarżonej decyzji nie doszło zatem do wykroczenia poza granice sprawy administracyjnej, która dotyczy samowoli budowlanej. Wielość wydanych w niniejszej sprawie aktów administracyjnych nie ma wpływu na przyjęcie przeciwnego stanowiska. W tym zakresie zarzut dotyczący naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.