Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2017r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 24/17 oddalił skargę [...]na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2016r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...]zarzucając:
- - naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się do zarzutów merytorycznych zawartych w skardze i nieprzedstawieniu ich oceny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak możliwości ustalenia motywów jakimi kierował się Sąd oddalając skargę sprawia, że treść uzasadnienia z uwagi na jego lakoniczność nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia;
- - naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 56 ust.1 i art.57 ust.1 pkt 2 lit.a ustawy Prawo budowlane polegające na tym, że organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, mimo wskazanych przez skarżącą rażących odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, w tym zmiany stosunków wodnych poprzez podniesienie gruntu.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na uzasadnienie wskazanych wyżej podstaw.
W oparciu o powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s..a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art.141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej, ponieważ Sąd pierwszej instancji odniósł się w nim jasno do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, przedstawiając argumentację uzasadniającą zaakceptowanie stanowiska organów obydwu instancji zgodnie, z którym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanego zaświadczenia nie mogło zostać wszczęte z przyczyn przedmiotowych, co uzasadniało zastosowanie art.61 a § 1 k.p.a.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy na podstawie art.61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej domagającej się stwierdzenia nieważności zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przyjęciu zawiadomienia inwestora [...] właściciela firmy [...] o zakończeniu budowy i niewniesieniu sprzeciwu.
Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi kasacyjnej miała zatem odpowiedź na pytanie czy dopuszczalne było wszczęcie postępowania nieważnościowego wobec zaświadczenia z dnia [...] września 2011 znak [...] wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu, podjętego w oparciu o art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaświadczenia, Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 - dalej jako Prawo budowlane). Zaświadczenie dotyczyło budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wraz z garażem [...].
Stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące, że dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności uzależniona jest od istnienia przedmiotu tego postępowania rozumianego jako istnienie w obrocie prawnym aktu administracyjnego, który miałby zostać poddany weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.
Postępowanie inicjowane zgłoszeniem zakończenia robót budowlanych jest postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zastosowania wszystkie przepisy k.p.a. Organ administracji zawiadomienie takie może milcząco przyjąć i wtedy po upływie terminu wskazanego w art.54 Prawa budowlanego inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu albo organ może w drodze decyzji zgłosić sprzeciw. Dopiero sprzeciw jest decyzją administracyjną, do której przepisy k.p.a. mają już zastosowanie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu. Może także z urzędu, jak w niniejszej sprawie, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie takiego zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w w/w art. 54 oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu.
W niniejszej sprawie organ nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. Po zgłoszeniu przez inwestora zakończenia budowy, wydał zaświadczenie, które nie jest jednak aktem administracyjnym lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu. Jak wyżej to wyjaśniono, organ równie dobrze mógłby milcząco przyjąć zgłoszenie i inwestor zyskałby prawo do użytkowania obiektu po upływie terminu określonego przepisem art.54 Prawa budowlanego.
W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji prawidłowo, w ramach sądowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, uznał, że organ nadzoru budowlanego słusznie odmówił, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zgodnie z w/w przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61(o wszczęcie postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. poza przypadkiem gdy osoba która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest stroną, jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Są to przesłanki przedmiotowe odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Przyczynami takimi może być okoliczność, że w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Taką przeszkodą w tej sprawie, w ramach przyjęcia innej uzasadnionej przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec wydanego zaświadczenia jest to, co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że zaświadczenie to nie jest decyzją ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym zaskarżeniu.
Tym samym nie można domagać się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiego zaświadczenia. Gdy żądanie wszczęcia takiego postępowania wpłynie do organu, jest on zobowiązany do odmowy jego wszczęcia na podstawie właśnie art. 61a § 1 k.p.a., co trafnie uczyniono w tej sprawie.
Odnosząc się jeszcze do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że przepis ten nie został naruszony, przez to że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu do merytorycznych zarzutów skargi. Przeciwnie, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do ich oceny, skoro postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności zaświadczenia nie zostało w ogóle wszczęte. Sąd pierwszej instancji był w tej sprawie uprawniony, w ramach kontroli działalności administracyjnej, tylko do oceny legalności zaskarżonego postanowienia, a więc do oceny czy istniały przesłanki zastosowania w sprawie art.61a § 1 k.p.a.
Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 56 ust.1 i art.57 ust.1 pkt 2 lit.a Prawa budowlanego polegający na tym, że organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, mimo wskazanych przez skarżącą rażących odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, w tym zmiany stosunków wodnych poprzez podniesienie gruntu.
Instytucja zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego) jest uproszczoną formą reglamentacji, zastępującą w niektórych przypadkach decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Celem tej instytucji jest uproszczenie procedury i przyspieszenie procesu inwestycyjnego. Nie oznacza to jednak, że przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy - w odróżnieniu od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - czyni niedopuszczalnym późniejsze wszczęcie w sprawie takiej inwestycji postępowania naprawczego. W wielu swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który w pełni akceptuje skład orzekający w tej sprawie, że zawiadomienie w trybie art. 54 Prawa budowlanego o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia nie stoi na przeszkodzie w prowadzeniu postępowania w przedmiocie legalności budowy obiektu objętego zawiadomieniem. W przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy nie występują te same okoliczności, co w przypadku zakończenia tego procesu poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, które stanowiłyby podstawę uznania, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.
W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości, organ nadzoru budowlanego ma prawo a nawet obowiązek wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy, nie chroni inwestora przed ewentualną ingerencją organów nadzoru budowlanego, w przeciwieństwie do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Przyjęcie przez organ zawiadomienia o zakończeniu budowy nie jest bowiem tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, które - jak każda decyzja ostateczna - dopóki nie zostanie uchylona lub nie stwierdzi się jej nieważności, korzysta z domniemania jej prawidłowości. Z art. 54 Prawa budowlanego wynika, że inwestor na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy i upływu określonego w tym przepisie terminu bez zgłoszenia przez właściwy organ w drodze decyzji sprzeciwu nabywa uprawnienie do użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego.
Brak jednak podstaw, aby przyjąć, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i upływ terminu bez zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu sanuje ewentualne uchybienia inwestora polegające na tym, że w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego lub innych warunków tego pozwolenia (por. wyroki NSA: z dnia 7 lipca 2017r. sygn. II OSK 2936/15, z 26 lipca 2016r., sygn. akt II OSK 331/16, z 8 marca 2017r., sygn. akt II OSK 1502/15 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem podkreślić, że interes prawny strony, która uważa że obiekt budowlany, mimo przyjęcia, przez właściwy organ zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy w trybie art.54 Prawa budowlanego i niezgłoszeniu sprzeciwu, został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest chroniony, ponieważ może ona realizować swoje uprawnienia w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, które może zostać wszczęte z urzędu jak i na wniosek podmiotu mającego interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i dlatego oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.