Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 23 września 2010r., sygn. akt II SA/Ke 412/10, oddalił skargę I. D. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w K. nakazał I. D. rozbiórkę samowolnie dobudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach 9,0 x 3,55m zlokalizowanego na terenie posesji położonej w F., oznaczonej nr[...] oraz uprzątnięcie i uporządkowanie terenu po zakończeniu robót rozbiórkowych. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w Kielcach decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Z uwagi na fakt uchylania się zobowiązanego od wykonania powyższego obowiązku PINB w K. wszczął postępowanie egzekucyjne, które ostatecznie zakończyło się wydaniem w dniu [...] kwietnia 2008 r. postanowienia, utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., nakładającego na I. D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 18 467,10 zł. Postanowienia te zostały zaskarżone do WSA w Kielcach.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008 r. stwierdził nieważność decyzji ŚWINB w Kielcach z dnia [...] listopada 2004 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w K. z dnia [...] października 2004 r., dlatego też WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 30 grudnia 2008 r. sygn. akt: II SA/Ke 380/08 uchylił postanowienie ŚWINB w Kielcach z dnia [...] maja 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.
Po zwrocie akt sprawy PINB w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. umorzył, wszczęte na wniosek P. D., postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr[...] w F. i w tym samym dniu z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane przy ww. budynku z powodu realizacji rozbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na I. D. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 11 czerwca 2009 r., dokumentów niezbędnych do legalizacji inwestycji.
Następnie w związku z niewykonaniem wskazanego obowiązku w wyznaczonym terminie w dniu [...] lipca 2009 r. organ I instancji wydał na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki. W toku postępowania odwoławczego, w trakcie którego I. D. uzyskał warunki zabudowy, ŚWINB w Kielcach rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie PINB w K. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., zmienił swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r. w części dotyczącej określenia terminu przedłożenia dokumentów i przedłużył ten termin do dnia 31 grudnia 2009 r.
W dniu 19 listopada 2009 r. do organu I instancji wpłynęło podanie I. D. o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Z uwagi na stwierdzone w projekcie budowlanym nieprawidłowości, postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. inwestor został zobowiązany do ich usunięcia w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., utrzymanym w mocy przez organ wyższej instancji, PINB w Kielcach odmówił zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.
W dniu 18 marca 2010 r. inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany. Pomimo uchybienia terminowi do przedłożenia żądanych dokumentów, PINB w K. uznał, iż nieprawidłowości zostały usunięte i postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59 f ust. 1 oraz art. 59 g ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł, w związku z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego o wymiarach ok. 9,00 x 3,55m w F. 1 na działkach o nr[...],[...] i[...].
ŚWINB w Kielcach postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że pomimo, iż I. D. uchybił terminowi do przedłożenia niezbędnych do legalizacji dokumentów, to i tak wystąpiły przesłanki do ustalenia opłaty legalizacyjnej, gdyż nawet jeżeli nałożone przez organ obowiązki zostały wykonane z uchybieniem zakreślonego terminu, to celowym jest rozważenie przedłużenia terminu do dokonania tej czynności procesowej. Nie sposób bowiem pogodzić się z tym, aby przekroczenie terminu, który nie jest terminem prawa materialnego, miało skutkować najbardziej uciążliwą sankcją, tj. rozbiórką, za popełnienie samowoli budowlanej.
Również wysokość opłaty legalizacyjnej obliczona została prawidłowo. Ponadto organ II instancji wskazał, że w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej zostanie wydana decyzja o nakazie rozbiórki.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ podał, że z oświadczenia inwestora wynika, iż roboty budowlane przy rozbudowie budynku były prowadzone w latach 1999 - 2004, a fakt popełnienia samowoli budowlanej został wykryty na etapie prowadzonych robót budowlanych, które nie zostały zakończone. Zalegalizowanie samowoli bez konieczności uiszczania opłaty legalizacyjnej dopuszczalne jest w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone przed dniem 10 lipca 1998 r. oraz upłynęło 5 lat od daty zakończenia budowy do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.).
Ponadto ustalenie opłaty legalizacyjnej nie wszczyna nowej sprawy administracyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), która w dalszym ciągu prowadzona jest w tych samych granicach. Słusznie zatem organ I instancji doręczył postanowienie o ustaleniu wysokości tej opłaty pełnomocnikowi strony, bowiem z akt sprawy nie wynika, żeby pełnomocnictwo zostało wypowiedziane.
W skardze na powyższe postanowienie I. D. domagał się jego uchylenia, oraz uchylenia decyzji z [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu zarzucił, że po decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2004r. i [...] października 2004r., a także wyroku WSA w Kielcach z dnia 30 maja 2008 r. organ ustalił nowy stan prawny, przy niezmienionym stanie faktycznym. Wszczynając postępowanie w dniu 20 stycznia 2009 r. PINB w K. winien ustalić daty rozpoczęcia samowoli budowlanej, czego nie uczynił. Data ta jest kluczowa dla ustalenia, czy organ miał możliwość wszczęcia postępowania wobec przedawnienia sprawy samowoli budowlanej. Samo uzyskanie stosownych zgód służyć mogło jedynie do legalizacji procesu budowy, a nie samowoli. Ponadto powtórzono zarzut odwołania, że autor skargi wobec stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2004r., nie ma pełnomocnictwa do występowania w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że organ wbrew zarzutom zawartym w skardze, ustalił datę rozpoczęcia prac przez skarżącego robót przy rozbudowie domu mieszkalnego, wskazując, że miało to miejsce w 1999 r. Ustalenie to znajduje potwierdzenie w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 6 czerwca 2004 r., który to protokół wraz z oświadczeniem skarżącego w świetle przepisów k.p.a. jest dowodem, na podstawie którego organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy. Dalej Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w 2004 r. w żadnym razie nie powoduje nieważności materiału dowodowego, który został uzyskany w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie, a przeprowadzone dowody nie tracą swojej wartości i mogą być wykorzystane w później prowadzonym postępowaniu, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku.
Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego ani ustawa Prawo budowlane ani k.p.a. nie znają pojęcia "przedawnienia sprawy" czy to dotyczącej samowoli budowlanej, czy też innych. Chociażby z tego powodu zarzut strony skarżącej jest całkowicie nietrafny. Mówiąc o "przedawnieniu sprawy" skarżący najprawdopodobniej ma na myśli nieobowiązującą od 1 stycznia 2008 r. ustawę z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665), z mocy której istniała możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej bez konieczności uiszczania opłaty legalizacyjnej. Zgodnie jednak z jej art. 3 dotyczyło to obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale tylko wówczas, gdy budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. Tymczasem w niniejszej sprawie roboty budowlane zostały rozpoczęte w 1999 r. i dotychczas nie zostały ukończone, a w każdym bądź razie niewątpliwie nie były jeszcze ukończone w 2004r., kiedy to zostały przeprowadzone oględziny.
Dlatego też nawet gdyby przyjąć, że skarżący rozpoczął rozbudowę budynku mieszkalnego w 1994 r. to w sytuacji, gdy budowa ta nie została zakończona przed 1998 r., powołany wyżej art. 3 i tak nie mógłby mieć zastosowania (pomijając to, że ta ustawa już nie obowiązuje).
Sąd wskazał także, że niezrozumiały jest zarzut autora skargi, jakoby nie był on umocowany do odbioru postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się pełnomocnictwo ogólne udzielone w dniu 2 listopada 2006r. przez skarżącego, zawierające umocowanie dla r. pr. M. S. do prowadzenia wszelkich spraw administracyjnych przed wszelkimi organami. Pełnomocnictwo to nie zostało wypowiedziane ani przez skarżącego, ani przez pełnomocnika. Na jego podstawie autor skargi działał w imieniu I. D. w postępowaniu egzekucyjnym, a także w całym postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, składając w imieniu swojego mocodawcy odwołania od decyzji, zażalenia oraz wnioski i inne pisma. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest częścią postępowania w sprawie samowoli budowlanej i ma ono na celu zalegalizowanie samowolnie wzniesionego obiektu.
Dlatego też trudno zrozumieć, dlaczego zdaniem autora skargi znajdujące się w aktach pełnomocnictwo nie miałoby obejmować również uprawnienia do reprezentowania skarżącego także w tym postępowaniu. Na marginesie Sąd zauważył, iż trudno przyjąć, by radca prawny reprezentował stronę wbrew jej oczekiwaniom i woli, a wszystkie czynności w sprawie były przez niego podejmowane bez konsultacji ze skarżącym.
Skargą kasacyjną I. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w ten sposób, iż nie dokonał prawidłowo kontroli skarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem,
- - art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w ten sposób, iż oddalił skargę nie dokonując właściwej kontroli orzeczenia organu opartego na naruszeniu prawa materialnego, tj. Prawa budowlanego,
- - art. 133 i 134 p.p.s.a. w ten sposób, iż Sąd zamknął rozprawę uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną mimo niedokonania tego wyjaśnienia, a także orzekając na podstawie jedynie części akt sprawy, nie rozstrzygając w granicach danej sprawy,
- - art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w ten sposób, iż nie dokonał pełnej kontroli działalności organów przez weryfikację ustaleń faktycznych, w oparciu o które organ wydał skarżoną decyzję,
- - art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a także w ten sposób, iż Sąd ograniczył się do stwierdzenia co ustalił organ, lecz nie wskazał, które ustalenia zostały przez niego przyjęte a które nie. W konsekwencji przyjął stan faktyczny, który organ ustalił bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i bez jego właściwej oceny,
- - art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy przepisów art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 11.07.2003 r., a zastosowanie art. 48-49b w wersji obowiązującej od 11.07.2003 r., a w części błędne niezastosowanie tych przepisów.
- 2) prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przez niezastosowanie przepisów art. 48 i 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 11.07.2003 r., a zastosowanie art. 48-49b w wersji obowiązującej od 11.07.2003 r., a w części błędne niezastosowanie tych przepisów, a także mylne przywołanie przepisów ustawy z 10.05.2007 r., na którą nikt się nie powoływał.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zagadnieniem, które winien rozstrzygnąć Sąd, a wcześniej ustalić organ I instancji, było ustalenie czy w ogóle można wydać decyzję o opłacie legalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono samowolnej budowy, gdyż decyzją z dnia [...] września 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji ŚWINB z [...]listopada 2004 r. i PINB z [...] października 2004 r., które to decyzje ustalały samowolę. Po decyzji z [...] września 2008 r., a także wyroku WSA z 30 maja 2008 r. (II SA/Ke 380/08) uchylającym postanowienia ŚWINB z [...] maja 2008 r. i PINB z [...] kwietnia 2008 r. ustalono nowy stan prawny, przy niezmienionym stanie faktycznym. Wszczynając postępowanie w dniu 20 stycznia 2009 r. PINB winien był ustalić daty rozpoczęcia samowoli budowlanej i ustalenie samowoli budowlanej, czego dotąd nie uczynił.
Sąd natomiast nie uzasadnił dlaczego przyjął, iż ustalona przez organ samowola, a także data samowoli, jest prawidłowa, mimo że skarżący podawał kilka dat i konsekwentnie zaprzeczał dacie przyjętej przez organ. Data ta jest kluczowa dla ustalenia, czy organ miał w ogóle możliwość wszczęcia postępowania wobec zmiany ustawy Prawo budowlane. Zmiana Prawa budowlanego wprowadzająca opłaty legalizacyjne weszła w życie 11.07.2003 r. Sąd nie dokonał kontroli, czy stan faktyczny został ustalony przez organ z zachowaniem reguł przewidzianych w k.p.a.
Zdaniem skarżącego nie zostało również rozstrzygnięte istnienie pełnomocnictwa do reprezentowania przed organami administracyjnymi. Celem pełnomocnictwa z 2006 r., wbrew dosłownej jego treści, było reprezentowanie strony do czasu uchylenia/stwierdzenia nieważności decyzji z 2004 r. Wtedy pełnomocnictwo wygasło, o czym były pełnomocnik informował organy administracji oraz Sąd. Wystąpienia te, wbrew twierdzeniom Sądu zostały dokonane i znajdują się w aktach. Ten sam Sąd w sprawie II SA/Ke 200/08 zażądał dostarczenia pełnomocnictwa do występowania w sprawie. Działanie Sądu akceptującego pozbawienie skarżącego przez organy prawa uczestniczenia w postępowaniu z naruszeniem art. 109 §1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem postępowania objętego kontrolą skarżonego wyroku jest wydane na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) postanowienie, którym organ nadzoru budowlanego ustalił inwestorowi opłatę legalizacyjną w związku z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego o wym. Ok. 9,00x3,55m w F. [...] na działkach o nr geodezyjnych[...],[...] i[...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie w niniejszej sprawie i że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Zarzuty skargi kasacyjnej inwestora, zarówno dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego zmierzają do wykazania, że w sprawie dotyczącej przedmiotowej rozbudowy nie było podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu obowiązującym po 11.07. 2003r., gdyż powinny mieć zastosowanie przepisy art. 48 i 49 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 11.07.2003 r. Skarżący zarzuca także, że nie ustalono samowoli budowlanej ani daty jej rozpoczęcia, nie kwestionuje przy tym faktu przystąpienia przez inwestora do rozbudowy budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Ustosunkowując się do tak postawionych zarzutów na wstępie wskazać należy, że z samowolą budowlaną w rozumieniu przepisu art. 48 prawa budowlanego mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie lub został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W niniejszej sprawie skarżący nie kwestionuje stwierdzonego podpisanym przez niego bez zastrzeżeń protokołem oględzin z dnia 1 czerwca 2004r. faktu przystąpienia bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (art. 29 prawa budowlanego) do rozbudowy budynku mieszkalnego w F. nr[...]. Z ustaleń tego, sporządzonego zgodnie z wymogami Prawa budowlanego protokołu wynika w sposób jednoznaczny, że w dniu 1 czerwca 2004r. prowadzone były roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego. Ustalono, że do chwili dokonania oględzin inwestor wykonał ściany suteryn z kamienia oraz ściany parteru z siporeksu oraz dwa stropy żelbetowe.
Przykrycie prowizoryczne z plandeki. Dobudowana część jest w stanie surowym otwartym. Wymiary zewnętrzne dobudowanej części wynoszą 3,55x9,00 m. Roboty te nie były więc w 2004r. ukończone. Ponadto w protokole tym inwestor I. D. oświadczył, że rozbudowę rozpoczął w 1999r. Stosownie do przepisu art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego protokolarne ustalenia organów nadzoru budowlanego dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Wbrew zarzutom kasacji w sprawie dokonano ustaleń co do faktu i daty rozpoczęcia przez inwestora samowoli budowlanej. Ustalono też w sposób nie budzący wątpliwości, że w czerwcu 2004r. samowolna rozbudowa nie została jeszcze ukończona, co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Chybione są więc zarzuty strony wnoszącej kasację odnośnie naruszenia wskazanych w skardze przepisów procedury sądowoadministracyjnej (art. 133, art. 134, art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, gdyż ustalenia Sądu znajdują pełne oparcie w materiale dowodowym sprawy.
W brew stanowisku strony skarżącej, Sąd I instancji nie dopuścił się w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten zawiera normę o charakterze ustrojowym, która określa funkcję sądów administracyjnych polegającą na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem, co jednak nie miało miejsca.
W związku z zarzutami dotyczącymi braku podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej na podstawie art. art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu obowiązującym po 11.07. 2003r. należy wskazać wcześniejsze regulacji ustawy - Prawo budowlane w kwestii możliwości legalizacji samowoli budowlanej.
Pierwotny tekst obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawy - Prawo budowlane przewidywał, w art. 49, że w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli od dnia zakończenia budowy minęło 5 lat, istniała możliwość ich legalizacji w przypadku uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie budynku. Regulacje powyższe zostały istotnie zmienione poprzez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), która umożliwiła legalizację obiektów budowlanych, wybudowanych bez zezwolenia, niezależnie od czasu jaki minął od ich wybudowania, w przypadku spełnienia określonych przepisami ustawy wymagań, przy czym legalizacja samowoli budowlanych została uzależniona od uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane w nowym brzmieniu).
Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. od momentu wejścia w życie powyższej ustawy, a więc od dnia 11 lipca 2003 r., osoby, które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie - w trybie dotychczasowego przepisu art. 49 ustawy - Prawo budowlane - lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną. Zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które nie miały obowiązku ponoszenia opłaty legalizacyjnej z osobami, na których powyższy obowiązek spoczywał, stało się powodem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (wyrok z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, OTK - A 2006, nr 9, poz. 124). Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów umożliwiających legalizację obiektów budowlanych wybudowanych w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nałożyło na ustawodawcę obowiązek unormowania zagadnienia legalizacji tych spośród obiektów budowlanych, które spełniały w dniu 11 lipca 2003 r. wymóg upływu co najmniej 5 lat od momentu zakończenia budowy, w przypadku gdy przed dniem 11 lipca 2003 r., a więc przed dniem zmiany przepisów, nie wszczęto postępowania w sprawie ich legalizacji.
Przepis art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665 - dalej jako ustawa zmieniająca) odnosi się wyłącznie do tych budynków, które zostały wybudowane pomiędzy dniem 1 stycznia 1995 r. a dniem 10 lipca 1998 r. w przypadku, gdy do 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie legalizacyjne. Jednocześnie ustawodawca ograniczył czasowo możliwość preferencyjnej legalizacji owych obiektów, stwierdzając, że przepisów art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 27 marca 2003 r. "nie stosuje się" do dnia 1 stycznia 2008 r.
Tym samym wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej, a więc ukończenia budowy po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003 r., w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007 r. a dniem 31 grudnia 2007 r., skutkować musi prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane. Postępowanie to prowadzone jest w trybie art. 3 ustawy zmieniającej, a jego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
W badanej sprawie trafnie więc uznano, że wobec faktu, że samowolnie prowadzona rozbudowa budynku mieszkalnego nie została zakończona przed 2004 rokiem, na co w sposób jednoznaczny wskazują ustalenia protokołu oględzin z dnia 1.06.2004r., postępowanie w sprawie stwierdzonej samowoli należało prowadzić w sposób określony przepisami art. 48 – 49b ustawy w brzmieniu obowiązującym po dniu 11 lipca 2003r.
Nie doszło więc do naruszenia wskazanych w pkt. 2 skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji Sąd I instancji oddalając skargę inwestora na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadną nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.
Zasadnie też Sąd I instancji uznał, że wobec tego, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się pełnomocnictwo ogólne udzielone w dniu 2 listopada 2006r. przez skarżącego, zawierające umocowanie dla r. pr. M. S. do prowadzenia wszelkich spraw administracyjnych przed wszelkimi organami, był on również umocowany do odbioru postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na wypowiedzenie tego pełnomocnictwa przez skarżącego, czy przez pełnomocnika. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest częścią postępowania w sprawie samowoli budowlanej i ma ono na celu zalegalizowanie samowolnie wzniesionego obiektu w związku z czym podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty kwestionujące istnienie tego pełnomocnictwa nie mogą być uwzględnione.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.