Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2494/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę E. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 sierpnia 2012 r., nr 602/12 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak to wskazał w motywach swego wyroku sąd wojewódzki Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w wyroku powołano oczywiście błędny publikator, powinno być Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) w zw. z art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej uPb) uchylił decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy Warszawa - Wawer dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę II-go etapu zabudowy mieszkaniowej tj. ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na terenie działek ew. nr [...] do nr [...] z obrębu 3-12-86 przy ul. [...] (dawna ul. [...]) w Warszawie dla J. M. i G. R. działających w imieniu i na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]".
W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent wskazał, że w związku ze stwierdzonymi przy realizacji budowy istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) dla m. st. Warszawy decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nałożył na K. F., U. i A. K., A. i W. C., E. Z., R. M., I. i A. P., J. T.-K. oraz na U. i D. K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych przy budowie budynków mieszkalnych.
Organ powołał się na art. 36a ust. 1 uPb, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji oraz na art. 36a ust. 2 uPb, wedle którego w przypadku naruszenia przepisu ust. 1, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Przywołano także wskazane przez Wojewodę Mazowieckiego wytyczne zawarte w decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Z uwagi na powyższe organ orzekł o uchyleniu ww. decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.
Od ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy odwołał się E.Z.. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 uPb, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. uznając ją za prawidłową.
Wojewoda Mazowiecki wskazał, że z informacji uzyskanych w PINB dla m. st. Warszawy oraz analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż rozstrzygnięcie PINB w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. jest ostateczne w administracyjnym toku instancji (Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. stwierdzającą nieważność Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji MWINB Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. i poprzedzającą ją decyzji PINB dla m. st. warszawy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Powyższe decyzje są ostateczne).
Jak wynika zatem z dyspozycji zawartej w art. 36a ust. 2 uPb, organ administracji architektoniczno-budowlanej, zobowiązany jest uchylić decyzję zezwalającą na budowę, w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3. Organ odwoławczy zatem wskazał, że w powyższym przypadku, przesłanka do zastosowania art. 36a ust. 2 przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, w postaci wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb została spełniona. W związku z powyższym "właściwy organ" czyli Prezydent m. st. Warszawy był zobligowany, na podstawie art. 36a ust. 2 uPb do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sprawa nieprawidłowości w realizacji inwestycji została przejęta przez PINB, w związku ze stwierdzeniem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego przez Prezydenta m. st. Warszawy pozwolenia na budowę II-go etapu zabudowy mieszkaniowej tj. ww. ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Wojewoda Mazowiecki dalej wskazał, że odstępstwo dokonane w trakcie budowy, dokonane bez zmiany pozwolenia na budowę skutkuje wszczęciem procedury określonej w art. 51 uPb. W rozpatrywanym przypadku, wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb rodzi po stronie organu, który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia. Organ ten ma obowiązek podjąć decyzję o uchyleniu pozwolenia na budowę bezzwłocznie po tym, jak wspomniana wcześniej decyzja organu nadzoru budowlanego stanie się ostateczna, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł zatem, w tym konkretnym przypadku, postąpić inaczej niż zastosować się do dyspozycji z art. 36a ust. 2 uPb i uchylić decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2000 r.
Z tych względów Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z przepisami uPb, w związku z czym należało utrzymać ją w mocy.
Skargę do sadu administracyjnego na decyzję Wojewody Mazowieckiego złożył E.Z.. Wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji. Wskazał, że rażąco naruszają one przepisy prawa administracyjnego, budowlanego i interes skarżącego. Podniósł, że decyzji organu I instancji nie można było wydać, przed zakończeniem sprawy dot. decyzji nr [...], odnośnie której trwa postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (skarga kasacyjna), ponadto decyzja organu I instancji narusza interes skarżącego przez pozbawienie go prawa do planowanej realizacji segmentu nr 1c. Zarzucił też organom nieskompletowanie całej dokumentacji sprawy.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r., nakładająca, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, na uczestników niniejszego postępowania obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na budowę budynku mieszkalnego z ośmioma segmentami w zabudowie szeregowej na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] uwzględniającego zmiany dokonane z wykonanych robot budowlanych, na datę wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] sierpnia 2012 r., jak również decyzji I instancji, tj. [...] kwietnia 2012 r., była rozstrzygnięciem ostatecznym w administracyjnym toku instancji. W uzasadnieniu wyroku obszernie przywołano szereg orzeczeń organów administracyjnych oraz wyroków sądów administracyjnych odnoszących się do nich, a wydanych w toku postępowania tzw. naprawczego przez organy nadzoru budowlanego.
Niemniej, mimo tych orzeczeń i wyroków, pozostaje w obrocie prawnym decyzja PINB nakładająca obowiązek w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Dawało to podstawę do orzekania organu architektoniczno-budowlanego w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w oparciu o art. 36a ust. 2 uPb.
Zdaniem sądu I instancji słusznie organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 36a ust. 2 uPb właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Wbrew zarzutom skargi organ architektoniczno-budowlany nie jest władny badać w przedmiotowym postępowaniu poprawności wydania decyzji o nałożeniu obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Byłoby to niezgodne z treścią art. 16 K.p.a. Podnoszony w skardze zarzut wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia PINB dla m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], wydanego w trybie art. 50 ust. 1 uPb, o wstrzymaniu robót budowlanych, orzeczeniem MWINB z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], nie może skutecznie podważyć istnienia i obowiązywania decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. o nałożeniu obowiązku sporządzenia projektu zamiennego.
Skargą kasacyjną, reprezentowany przez pełnomocnika, E.Z. zaskarżył w całości ww. wyrok i zarzucił mu:
na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej Ppsa) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 36a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 50 ust. 1 uPb, polegające na przyjęciu obowiązywania decyzji PINB dla m. st. Warszawy nr [...] pomimo uchylenia postanowienia PINB dla m. st. Warszawy nr [...] stanowiącego warunek umożliwiający wydanie decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, co z kolei stanowi warunek umożliwiający wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę;
na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 36a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 50 ust. 1 uPb, tj. w sytuacji braku obowiązującego postanowienia PINB o wstrzymaniu prac budowlanych, co stanowi warunek umożliwiający uchylenie prawomocnej decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, co z kolei stanowi warunek umożliwiający wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji, ewentualnie w przypadku stwierdzenia, że nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, o rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa i uchylenie zaskarżonych decyzji: Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] oraz Wojewody Mazowieckiego nr [...].
Ponadto E.Z. wnosi o zasądzenie kosztów postępowania oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia wg norm przewidzianych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd I instancji nie wziął pod uwagę, pomimo obowiązku wynikającego z art. 134 § 1 Ppsa oraz pomimo sygnalizowania tego problemu przez skarżącego okoliczności, iż w trakcie trwania postępowania administracyjnego w przedmiotowej kwestii zmienił się stan faktyczny sprawy, bowiem MWINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. (a więc przed datą wydania decyzji w I instancji przez Prezydenta m. st. Warszawy) uchylił postanowienie [...] co skutkować ma ex lege wadliwością decyzji nr [...] stanowiącej podstawę zarówno dla decyzji organu I instancji, jak i dla zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Oba zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do naruszenia przepisów art. 36a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 50 ust. 1 uPb w sytuacji braku odniesienia do kwestii uchylenia postanowienia PINB dla m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] i mającej wynikać z tego faktu wadliwości decyzji PINB dla m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., ograniczając się jedynie do faktu formalnego przywrócenia do obrotu prawego decyzji PINB dla m. st. Warszawy Nr [...] na podstawie decyzji GINB z dnia [...] lutego 2010 r.
Zgodnie z wyżej powołanym przepisem art. 36a ust. 2 uPb właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy. Wykładnia przepisu art. 36a ust. 2 uPb nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Jego gramatyczne brzmienie jest oczywiste. Jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ, który wydał wcześniej pozwolenie na budowę je uchyla (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2011 r., II OSK 257/10, publik. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy przepis nie odnosi się do postanowienia, jak to eksponuje skarżący kasacyjnie, mocą którego wstrzymano prowadzenie robót budowlanych (art. 50 ust. 1 uPb), a do decyzji podjętej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb.
W niniejszym postępowaniu w dniu [...] grudnia 2007 r. PINB dla m.st. Warszawy wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb decyzję, Nr [...], mocą której nałożył na K. F., U. i A. K., A. i W. C., E.Z., R. M., I. i A. P., J. T.-K. oraz na U. i D. K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych przy budowie ww. budynków mieszkalnych.
W sytuacji, gdy obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, to organ architektoniczno – budowlany miał obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie przepisu art. 36a ust. 2 uPb. Zarzuty co do podstaw wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego z dnia [...] grudnia 2007 r., nie mogą mieć wpływu na legalność kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji.
Rozumienie przepisu art. 36a ust. 2 uPb zaprezentowane przez autora skargi kasacyjnej i wskazywanie, że w okresie od 20 stycznia 2012 r. do 11 stycznia 2013 r., a więc w okresie, w którym wydane były zaskarżone w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje organu I i II instancji, postanowienie PINB dla m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] było uchylone na podstawie postanowienia MWINB Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., a więc decyzja PINB dla m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. była decyzją wadliwą co prowadzi – jego zdaniem – do wniosku, że brak było w tym okresie przesłanki określonej w ww. przepisie dla wydania decyzji przez organ, nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Pogląd ten w żadnym stopniu nie uzasadnia, że doszło w niniejszej sprawie do naruszenia prawa. Innymi słowy nie można przyjąć, że nawet istotne odstąpienie od założeń projektu budowlanego nie powinno stanowić podstawy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie znajduje to umocowania w obowiązujących przepisach prawa.
W świetle powyższych okoliczności zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione, a wyrok WSA w Warszawie należy ocenić jako zgodny z prawem.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.