Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Wr 498/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę E. P. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. skarżąca zarzuciła:
- I. Naruszenie przepisów prawa procesowego które miały wpływ na wynik sprawy tj.:
art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz § 8 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, przejawiające się w tym, że "Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej wobec oddalenia skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie ze względu na popełnione uchybienia proceduralne poprzez:
- a) błędne i niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz stanowiska i zarzutów skarżącej, przez to błędne ustalenie, że skarżąca nie była narażona w związku z wykonywaniem pracy zawodowej na wystąpienie choroby zawodowej pod postacią przewlekłego okołostawowego zapalenia barku, podczas gdy analiza całej dokumentacji zgromadzonej w sprawie, a także analiza wszystkich czynników środowiska pracy skarżącej, mogłaby doprowadzić do odmiennych wniosków niż wskazane w zaskarżonej decyzji.
- b) bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd analizy, sytuacji zdrowotnej oraz środowiska pracy skarżącej, przeprowadzonej przez organ w oparciu o orzeczenie lekarskie wydane z pominięciem całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie, podczas gdy orzeczenie lekarskie nie odnoszące się w sposób szczegółowy do całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, nie może stanowić obiektywnego dowodu w sprawie".
- II. Naruszenie przepisów prawa materialnego które miały wpływ na wynik sprawy tj:
- 2. art. 2351 k.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sposób wykonywania pracy przez skarżącą nie mógł przyczynić się w sposób istotny do powstania przewlekłego okołostawowego zapalenia barku, podczas gdy do oceny wystąpienia choroby zawodowej należy również ocenić możliwość występowania w środowisku pracy czynników szkodliwych mogących mieć wpływ na zdrowie pracownika, których to w niniejszej sprawie organ nie analizował.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że wspomnianym wyżej wyrokiem sąd oddalił jej skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie braku podstaw stwierdzenia choroby zawodowej.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi, iż błędnie ustalił, że orzeczenia lekarskie z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz z dnia [...] grudnia 2016 r. na podstawie których organ wydał zaskarżoną decyzję, w sposób jednoznaczny i wyczerpujący wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Skarżąca w trakcie postępowania przed sądem wskazała, że w szczególności lekarze orzecznicy pominęli istotną dla rozstrzygnięcia sprawy dostępną dokumentację.
Zdaniem E. P. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie podjął odpowiednich czynności mimo, że będące podstawą wydania decyzji orzeczenia lekarskie zawierały istotne braki. Wskazując na fakt pominięcia dokumentacji lekarskiej w toku postępowania odwoławczego, podkreśliła, że skutkuje to niepełnym ustaleniem stanu faktycznego co jej zdaniem stanowi poważne uchybienie proceduralne mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca zauważyła, że sytuacja w której organ administracji mimo posiadania pełnej dokumentacji medycznej, w toku postępowania odwoławczego przekazuje tylko część tej dokumentacji do placówki medycznej weryfikującej ustalenia poczynione w toku postępowania przed tym organem, budzi wątpliwości co do bezstronności organu prowadzącego postępowania, a zarazem godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.
Ponadto wskazała, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny jak również Sąd przyjął za wystarczające ustalenia wynikające ze znajdujących się w aktach sprawy orzeczeń lekarskich mimo, iż w tych orzeczeniach lekarze orzecznicy biorą pod uwagę jedynie sposób wykonywania przez nią pracy.
Wbrew twierdzeniom sądu opierającego się na stanowisku organów Inspekcji Sanitarnej, jej zdaniem wydane w sprawie orzeczenia lekarskie nie są obiektywne i nie odnoszą się w sposób szczegółowy do całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności nie wyjaśniają istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w związku z faktem że orzeczenie lekarskie stanowi w niniejszej sprawie podstawowy środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, organ wydający decyzję w sprawie czy też sąd kontrolujący działania tegoż organu winien, ze szczególną uwagą ustalić czy dane orzeczenie lekarskie, w sposób wszechstronny i przekonujący wyjaśnia wszystkie wątpliwości sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a t.j. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.
Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie dopuścił się naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Artykuł ten jest przepisem ustrojowym, sąd administracyjny może naruszyć ten przepis wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy inspektoratu sanitarnego stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie organy orzekające dokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy, który prawidłowo został zaakceptowany przez sąd I instancji.
Skarżąca kasacyjnie kwestionuje orzeczenia lekarskie, twierdzi, że sad wojewódzki bezkrytycznie je przyjął. Jej zdaniem błędnie ustalił, że orzeczenia te, z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz z dnia [...] grudnia 2016 r. na podstawie których organ wydał zaskarżoną decyzję, w sposób jednoznaczny i wyczerpujący wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Wskazała, że w trakcie postępowania przed sądem wyjaśniała, że lekarze orzecznicy pominęli istotną dla rozstrzygnięcia sprawy dostępną dokumentację w postaci: wyniku badania EMG ze szpitala w S. z dnia [...] sierpnia 2004 r., kartę informacyjną z leczenia szpitalnego - Wielospecjalistycznego Szpitala Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej Szpitala Powiatowego - Oddziału Chirurgii Urazowej i Ortopedii w Z. z dnia [...] października 2009 r., kartę informacyjną leczenia szpitalnego z Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. z dnia [...] lutego 2017 r., wynik z pracowni Elektrofizjologii wykonany w [...] Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W., wynik badania USG z dnia [...] marca 2016 r. oraz opinię ortopedy z dnia [...] kwietnia 2017 r.
Jeszcze raz za sądem I instancji z całą mocą należy podkreślić, że E. P. przeszła wielospecjalistyczne badania diagnostyczne. W sprawie wydano dwa orzeczenia lekarskie jednostek wyspecjalizowanych. [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. – Oddział w J. w dniu [...] czerwca 2016 r., nr [...], stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącej.
W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że wieloletni przebieg choroby i nieskuteczność leczenia, obraz zmian zwyrodnieniowo-włókniejących w USG oraz aktywny proces bólowy mięśni obręczy barkowej w chwili obecnej, wykluczyły tło zawodowe schorzenia. Podstawą schorzenia była inna etiologia zapalenia okołostawowego barku niż tło zawodowe. Uwzględniając ocenę narażenia zawodowego, dane kliniczne, wieloletni przebieg schorzenia, analizę zebranej w trakcie postępowania orzeczniczego dokumentacji medycznej z poradnictwa ambulatoryjnego, przeprowadzone badania dodatkowe i wnioski z konsultacji specjalistycznych - ortopedy i neurologa, nie było możliwym stwierdzenie bezspornie ani nawet z wysokim prawdopodobieństwem, że schorzenie skarżącej powstało w związku ze sposobem wykonywania pracy. Tym samym brak było podstaw do rozpoznania u badanej choroby zawodowej – przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy przewlekłego zapalenia okołostawowego barku (poz. 19.4).
Także Instytut Medycyny Pracy Kliniki Zdrowia Chorób Zawodowych i Zdrowia Środowiskowego w L. w dniu [...] grudnia 2016 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy przewlekłego zapalenia okołostawowego barku. Jednostka orzecznicza II stopnia wskazała również, iż z analizy czynności zawodowych skarżącej należy wnioskować, że sposób wykonywania pracy nie mógł przyczynić się w istotny sposób do powstania przewlekłego okołostawowego zapalenia barku. Podała, że w trakcie hospitalizacji pacjentki przeprowadzono konsultację ortopedyczną. Na podstawie wykonanego badania ortopedycznego stwierdzono obustronnie barki zamrożone, zaburzenia czucia obustronnie obwodowo w obu kończynach górnych, bolesność opukowa, uciskowa wyrostków kolczystych C5/C6. Jednak z analizy czynności wykonywanych przez skarżącą podczas pracy w PSS Społem należy wnioskować, że sposób wykonywania pracy nie mógł przyczynić się w istotny sposób do powstania wskazanej wyżej choroby.
Te orzeczenia są zgodne – u skarżącej kasacyjnie nie stwierdzono choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia okołostawowego barku (poz.19.4). Obie jednostki orzecznicze wydające opinie w sprawie były jednomyślne co do faktu, że całokształt przeprowadzonych badań i konsultacji specjalistycznych, przy uwzględnieniu danych z dostępnej dokumentacji medycznej oraz narażenia zawodowego, nie dają podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej (poz. 19.4 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia R.M. z 2009 r.). Przede wszystkim lekarze orzecznicy nie powiązali występującego u skarżącej schorzenia z pracą zawodową.
§ 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. stanowi, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Ust. 2 tego przepisu wymienia czynniki, które lekarz orzecznik winien uwzględnić przy dokonywaniu oceny narażenia zawodowego. Organy sanitarne I i II instancji dopiero po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia lekarskiego wydają decyzję na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności na podstawie danych zawartych w orzeczeniu lekarskim i formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika (§ 8 ust.1wskazanego wyżej rozporządzenia).
Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach swych wyroków (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn.. akt II OSK 1078/06; wyrok z dnia 12 lipca 2016 r. sygn.. akt II OSK 2688/14) orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii lub sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to oczywiście zwolnienia organów orzekających od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Organy sanitarne orzekające w sprawie chorób zawodowych związane są orzeczeniami lekarskimi wydanymi przez wyspecjalizowane placówki medycyny pracy gdyż orzeczenia te stanowią wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej lub jej braku jeżeli oczywiście nie budzą wątpliwości w świetle pozostałych dowodów.
W niniejszej sprawie zatem Powiatowy jak i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. oraz sąd wojewódzki związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych, nie dysponując kontr dowodami (z wyjątkiem subiektywnych odczuć E. P.) nie miały żadnych podstaw do przyjęcia, że stan zdrowia skarżącej kasacyjnie jest odmienny niż stanowią o tym wyniki badań zawarte w orzeczeniach lekarskich. Nie kwestionując schorzeń rozpoznanych u skarżącej należy przyjąć, że nie zostały one spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".
Sąd I instancji nie dopuścił się zatem naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani w konsekwencji naruszenia prawa materialnego art. 2351 Kodeksu Pracy, który określa co uważa się za chorobę zawodową skoro taka choroba nie została rozpoznana.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.