Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1233/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1646/13, po rozpoznaniu skargi A. R.-T., J. T., P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt III zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 491 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] marca 2003 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla A. R.-T., J. T. i P. K., "działających poprzez pełnomocników M. B., K. B. i I. M. z firmy [...]" na budowę – I etap budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wielostanowiskowym z wewnętrzną instalacją elektryczną, wodociągową, kanalizacyjną, wentylacji mechanicznej garażu, gazową i CO z własnej kotłowni gazowej, oraz przyłączami: elektrycznym, gazowym z fragmentu przełożonego ciągu gazu niskoprężnego, wodociągowym oraz kanalizacyjnym, zlokalizowanego na działkach: budynek – działka nr 6, 7/1 i 7/2; przyłącza – działka nr 10/1, 8/6, 8/10, 8/11, 8/9, 289/1, 289/10, 289/12, 289/20; wjazd na działkę – działka nr 289/14, 8/9, 8/11 w Krakowie [...] przy ul. [...].

Wojewoda Małopolski po wszczęciu z urzędu postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. – stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r., natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy tę decyzję.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., po rozpoznaniu wniosku A. R.-T., J. T. i P. K. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. – odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy własną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1787/07 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wyroku z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1787/07 – decyzją z dnia [...] września 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., a decyzją z dnia 18 grudnia 2008 r. utrzymał w mocy własną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 334/09, po rozpoznaniu skargi A. R.-T., J. T. i P. K. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., a decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 617/10, po rozpoznaniu skargi A. R.-T., J. T. i P. K. na decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. R.-T., J. T. i P. K. wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 1701/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu wyczerpującego przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jego wyjaśnienia, co nie pozwoliło na skontrolowanie przez skarżących oraz NSA, czy rozumowanie i ocena prawna Sądu pierwszej instancji wolne są od błędów.

Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy decyzja GINB z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] marca 2003 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

NSA zauważył, że z poglądów utrwalonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że naruszenie przepisów o trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.) może w konkretnym stanie faktycznym uzasadniać stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji stanowić samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. A zatem, zdaniem NSA, należało ocenić czy niezasadnie zastosowano tryb nieważnościowy wobec decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2003 r., a więc, czy decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 16 k.p.a.

NSA wskazał również, iż zaskarżone decyzje wydane zostały na skutek wyroku z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 334/09, w którym WSA w Warszawie odniósł się do jednej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r., tj. kwestii naruszenia w rażący sposób przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wobec nielegitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mianowicie wyraził w tym zakresie pogląd, że gdy inwestor przedstawił organowi architektoniczno-budowlanemu ważną, w dacie złożenia, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak tego wymaga wymieniony przepis, to trudno jest mówić o rażącym naruszeniu prawa. Poza tym w wyroku wskazano na celowość wykazania rażącego naruszenia prawa poprzez wywiedzenie jakie to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia porządku prawnego skutki wywołuje taki stan rzeczy, szczególnie gdy decyzja taka nie narusza żadnego innego przepisu, a adresat wyraża zgodę na realizacji tej decyzji przez osobę nabywającą od niej nieruchomości.

NSA zaznaczył, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. pogląd wyrażony w wyroku WSA musi być uwzględniony przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy.

Dalej NSA stwierdził, że przede wszystkim należy dokonać oceny, czy decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. dotknięta jest wadami, które można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, a więc czy stwierdzając tą decyzją nieważność rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r. naruszono przepisy o trwałości decyzji – art. 16 k.p.a. wobec niezasadnego zastosowania trybu nieważności w stosunku do ostatecznego rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 591/12, po rozpoznaniu skargi A. R.-T., J. T. i P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał na znaczenie wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 344/09 w kontekście art. 153 p.p.s.a.

Ponadto zaznaczył, że na mocy art. 190 p.p.s.a. orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r. II OSK 1701/11.

Końcowo Sąd Wojewódzki wskazał, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego winno być ustalenie, czy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2003 r. pamiętając o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie doszło do naruszenia w rażący sposób przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W przypadku odpowiedzi negatywnej organ, mając na uwadze niezasadne zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a., winien ocenić stopień naruszenia prawa w kontekście zasady trwałości decyzji administracyjnej – art. 16 k.p.a..

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, albowiem organy uchybiły treści art. 153 p.p.s.a., bowiem wydały swoją decyzję bez zastosowania się do wskazań i zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał art. 16 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a., i stwierdził, że weryfikowana decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. zapadła w postępowaniu nieważnościowym, a zatem rozstrzygnięcie jest ukierunkowane wyłącznie na kontrolę tej decyzji w aspekcie przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jednakże, z uwagi na fakt, że kontrolowaną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r., nie jest możliwe dokonanie oceny rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2006 r. w oderwaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak wyłącznie w zakresie w jakim w niniejszej sprawie orzekał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzając, że decyzja o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się rażącego naruszenia tego unormowania. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r. był m.in. fakt, że z załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentów nie wynikało, aby w dacie wydania spornej decyzji A. R.-T., J. T. i P. K. – na rzecz których zostało wydane pozwolenie na budowę, posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uchybienie to zostało zakwalifikowane jako rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm., wg stanu obowiązującego w dniu [...] marca 2003 r.), zgodnie z którym, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym nie musi ono wynikać "wyłącznie z prawa własności nieruchomości, a więc, że w dacie wydania pozwolenia na budowę inwestor o nie się ubiegający winien być właścicielem nieruchomości".

Inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę na działce niebędącej jego własnością, ale wykazując prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane będzie on zobowiązany przedłożyć dokumenty przedstawiające stan własności tej nieruchomości oraz dokument, np. zgodę właścicieli, uprawniający go do zajęcia nieruchomości pod inwestycję. Dokumentami potwierdzającymi tytuł prawny do nieruchomości jest aktualny odpis z księgi wieczystej, akt notarialny, ewentualnie prawomocne orzeczenie sądu lub ostateczna decyzja administracyjna (akt własności ziemi).

Organ wskazał, iż z treści kwestionowanej decyzji wynika, że inwestycja została zaplanowana na działkach z obrębu nr 13 w Krakowie przy ul. [...] o nr ewid. 6, 7/1, 7/2 (budynek), 10/1, 8/6, 8/10, 8/11, 6, 8/9, 289/1, 289/10, 289/12, 289/20 (przyłącza), 289/14, 8/9, 8/11 (wjazd), a analiza dokumentów załączonych do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wykazała, że inwestorzy posiadali prawo do dysponowania na cele budowlane działkami nr ewid. 10/1, 8/6, 8/10, 8/11, 8/9. W przypadku działek nr ewid. 10/1, 8/6, 8/10, 8/11 w aktach sprawy znajdują się odpisy z ksiąg wieczystych nr 94167, 171175, 274665, z których wynika, że właścicielem lub użytkownikiem wieczystym (działka nr ewid. 10/1) jest [...] Sp. z o.o., która udzieliła inwestorom pisemnej zgody na realizację inwestycji na ww. działkach (pismo z dnia 25 listopada 2002 r.). Właścicielką działki nr ewid. 8/9 była M. K. – akt notarialny zawierający umowę zniesienia współwłasności z dnia 1 października 1999 r., która w oświadczeniu z dnia 12 listopada 2002 r. również wyraziła zgodę na realizację inwestycji na tej nieruchomości.

Działka nr ewid. 6 zgodnie z aktem notarialnym z dnia 31 października 2002 r. w części wynoszącej 88/96 przeszła na własność A. R.-T., J. T. i P. K., natomiast w części 2/24 stanowiła własność F. K., który zmarł. H. W. w akcie notarialnym z dnia 23 października 2002 r. oświadczyła, że jest jedyną spadkobierczynią tej osoby (w aktach sprawy organu stopnia podstawowego brak jest postanowienia sądu o nabyciu spadku). Ponadto powyższy akt notarialny stanowi jedynie przedwstępną umowę sprzedaży. Wobec powyższego, zdaniem organu, inwestorzy nie wykazali prawa do dysponowania działką nr ewid. 6 na cele budowlane.

W przypadku pozostałych działek inwestycyjnych, inwestorzy przedłożyli wyłącznie wypisy z rejestru gruntów oraz umowy przedwstępne zawarte w formie aktu notarialnego – działki nr ewid. 7/1 i 7/2.

Organ wskazał, w kontekście zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż zapisy ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter porządkująco-informacyjny. Z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) wynika, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Moc wiążącą zarówno dla obywateli, jak i dla organów państwowych mają zatem tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konkretnych granic, rodzajów użytków i ich jakości - klasy bonitacyjnej). Stąd dane z ewidencji gruntów nie mogą zatem stanowić dowodu istnienia bądź nieistnienia po stronie określonego podmiotu tytułu prawnego do nieruchomości (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2010 r., II OSK 232/09).

Natomiast cywilnoprawna umowa przedwstępna nie oznacza przeniesienia własności. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie został spełniony obowiązek wynikający z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w stosunku do działek nr ewid. 7/1 i 7/2, 289/1, 289/10, 289/12, 289/14, 289/20.

Według organu, wypis z rejestru gruntów nie jest dokumentem potwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto w aktach organu pierwszej instancji znajduje się pisemne oświadczenie z dnia 6 listopada 2002 r. złożone przez M. P., J. B., M. M., C. M.-P. oraz J. W. C., którzy wyrażają zgodę na przedmiotową inwestycję określając się jako spadkobiercy osób wymienionych w wypisie z rejestru gruntów. Dokumentu tego, zdaniem organu, nie sposób uznać za dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, że osoby które złożyły oświadczenie są spadkobiercami właścicieli działek nr ewid. 289/9, 7/1 i 7/2.

Zdaniem organu, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, że w sposób rażący naruszono art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r. w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Bezzasadna jest zatem, zdaniem organu, argumentacja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakoby brak dokumentów potwierdzających prawo inwestora do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane stanowił podstawę do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 k.p.a.

Drugą przesłanką stwierdzenia nieważności określoną w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. było ustalenie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że inwestorzy A. R.-T., J. T. i J. K. nie posiadali wydanej na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, jednakże wobec oceny Sądu wyrażonej w wyroku organ stwierdził, że naruszenie to nie uzasadniało zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolejną przyczyną stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę było uznanie, że weryfikowane rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, bowiem wniosek o pozwolenie na budowę w omawianej sprawie złożyła I. M. w imieniu [...] s.c. Podmiot ten, będący spółką cywilną i nie posiadający prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie mógł być inwestorem omawianego przedsięwzięcia. Wspólnikiem [...] s.c. była M. B., której "[...]" Sp. z o.o. a następnie P. K., A. R.-T. i J. T. udzielili pełnomocnictw do reprezentowania ich w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Prezydent Miasta Krakowa, zgodnie z intencją osób występujących w przedmiotowej sprawie, mającą swój wyraz w dalszej korespondencji prowadzonej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę – wydał pozwolenie na budowę P. K., A. R.-T. i J. T. W tej sytuacji, zdaniem organu, wprawdzie w sposób niewątpliwie nieprawidłowy został wypełniony wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, to nie można uznać, iż decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. aby zawierała wadę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem organu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. dokonał słusznej oceny powyższego rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nie narusza rażąco przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, nie stwierdzono również, aby powyższe rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2006 r. dotknięte było którąkolwiek z pozostałych wad prawnych przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a.

A. R.-T., J. T. i P. K. w skardze na powyższą decyzję zarzucili naruszenie:

1. 1. art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] marca 2003 r., które miało wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w rażącym naruszeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w zaskarżonej decyzji odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak: DOR/ORZ/7110/308/06, zasady trwałości decyzji administracyjnej, na skutek wadliwego przyjęcia, że zachodziły podstawy do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] marca 2003 r.;
2. 2. art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w niekompletnym, niewszechstronnym i nierzetelnym zebraniu i ocenie materiału dowodowego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy wydaniu zaskarżonej decyzji, a także niezastosowaniu się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1787/07 oraz prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 334/09;
3. 3. art. 6, 7 i 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...], wydanej z rażącym naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a to zasady: praworządności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, celowości działania organów administracji publicznej, proporcjonalności decyzji oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 28 listopada 2013 r. wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie natomiast do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd stwierdził, że zarówno skład orzekający jak również GINB związany jest oceną prawną zawartą w dotychczas wydanych wyrokach w tej sprawie: NSA z 19 stycznia 2012 r. II OSK 1701/11 oraz WSA w Warszawie: z 16 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 1787/07, z 13 maja 2009 r., VII SA/Wa 334/09, z 6 czerwca 2012 r., VII SA/Wa 591/12.

Dalej Sąd zaznaczył, że przedmiotem postępowania było rozstrzygnięcie kwestii, czy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, a wydana przez GINB z dnia [...] lipca 2006 r. została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. A ponieważ postępowanie to stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., przepisów tych nie należy interpretować rozszerzająco. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja; organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie.

Odnosząc się do decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2006 r. Sąd stwierdził, iż zastrzeżenia tego organu dotyczące braku dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane odnoszą się do działek ewid. nr 6, 7/1 i 7/2. Uzasadniając ten zarzut, zasadniczy w sprawie nieważnościowej, Wojewoda Małopolski stwierdził, że "(...) z załączonych dokumentów nie wynika bezspornie, czy w dacie wydania decyzji inwestor wskazany w decyzji zezwalającej na budowę legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla przedmiotowej inwestycji". Stwierdzenie to, zdaniem Sądu, wskazuje jednoznacznie, iż organ ten nie miał wystarczającej wiedzy, aby zająć jakiekolwiek stanowisko odnośnie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla przedmiotowej inwestycji, a tym bardziej by takie sformułowanie mogło być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, jak stanowi art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zgodnie z zasada legalizmu lub praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Działanie na podstawie przepisów prawa – art. 6 K.p.a. – obejmuje nie tylko ustalenie jaka norma prawa obowiązuje, ale również uznanie określonego faktu za udowodniony w oparciu przyjętą teorię dowodów. Jeżeli określonego faktu nie można uznać za udowodniony, nie można dokonywać jego subsumcji pod stosowną normę prawną. Inną zasadą ogólną prawa administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jeśli więc, jak stwierdził Wojewoda Małopolski, "z załączonych dokumentów nie wynika bezspornie" – to jego obowiązkiem było sprawę dokładnie wyjaśnić, tak aby nie było wątpliwości, czy określona okoliczność wynika, czy też nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego.

Sąd przyznał rację stronie skarżącej, że zgromadzony w aktach postępowania materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia w sposób jednoznaczny w decyzji, że inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania pozwolenia na budowę, czyli w dniu [...] marca 2003 r., pozwolenie na budowę mogło być wydane temu, kto, m.in. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli Prezydent Miasta Krakowa w decyzji z dnia [...] marca 2003 r. uznał, że materiał dowodowy, który zgromadził w sprawie jest wystarczający do uznania, że inwestorzy posiadali prawo dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, to zaprzeczenie temu twierdzeniu przez Wojewodę Małopolskiego wymagało jednoznacznego udowodnienia, że takiego prawa dysponowania nieruchomościami na cele budowlane – w dacie wydania pozwolenia na budowę – inwestorzy nie posiadali. Nie jest tutaj wystarczające stwierdzenie, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika to bezspornie.

Sąd wskazał, że art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania pozwolenia na budowę, czyli w dniu [...] marca 2003 r., stanowił że pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Równocześnie art. 3 tej ustawy, będący tzw. słowniczkiem, czyli przepisem, który zawiera definicje pojęć występujących w ustawie, w dniu [...] marca 2003 r. w pkt 11 stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Wobec powyższego Sąd nie podzielił stanowiska prezentowanego przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wprawdzie inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę na działce nie będącej jego własnością, jednakże wykazując prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie musiał przedłożyć "dokumenty przedstawiające stan własności tejże nieruchomości oraz dokument, np. zgodę właścicieli, uprawniający go do zajęcia nieruchomości pod inwestycję". Art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego nie wymaga bowiem dla wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedkładania dwóch dokumentów, jak stwierdził to organ, lecz jednego – wynikającego z prawa własności – jeśli inwestor jest właścicielem, użytkowania wieczystego – jeżeli inwestor jest użytkownikiem wieczystym, zarządu – jeśli inwestorowi przysługuje prawo zarządu, czy ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W niniejszej sprawie jest to np. umowa sprzedaży nieruchomości (przedwstępna umowa sprzedaży udziałów w nieruchomości) wraz z udzieleniem prawa do dysponowania nieruchomością (przedmiotem umowy) na cele budowlane, i stosownym pełnomocnictwem. Sąd dalej zaznaczył, że według organu "dokumentami potwierdzającymi tytuł prawny do nieruchomości są aktualny odpis z księgi wieczystej, akt notarialny, ewentualnie prawomocne orzeczenie sądu lub ostateczna decyzja administracyjna (akt własności ziemi)", jednakże nie wiadomo, o jakim tytule prawnym do nieruchomości jest mowa; akt notarialny jest formą czynności cywilnoprawnej, i może być podstawą wpisu do księgi wieczystej, tak jak prawomocne orzeczenie sądu – wyrok, postanowienie, czy też decyzja administracyjna. A zatem, wbrew twierdzeniom organu, prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie musiało wynikać z prawa własności nieruchomości.

Artykuł 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie wymagał "udowodnienia" prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz jedynie "wykazania" tego prawa.

W postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak w postępowaniu zwykłym, lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Jednakże, zdaniem Sądu, organ nadzorczy wszczynając w 2005 r. z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę powinien mieć na uwadze, że trzy miesiące po wydaniu kwestionowanej decyzji, z dniem 11 lipca 2003 r. nastąpiła zmiana art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w taki sposób, że ustawodawca skreślił "wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", a wpisał "złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

Czyli wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ustawodawca zastąpił złożeniem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Aby można było uzyskać pozwolenie na budowę, bez wątpienia należało dysponować nieruchomością na cele budowlane, jednakże nie trzeba było tego prawa wykazywać, wystarczało złożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Zmiana tego przepisu jest nadzwyczaj istotna w sprawie niniejszej, bowiem może świadczyć o tym, że przepis zmieniony budził wątpliwości interpretacyjne, a zatem mógł wymagać przy jego stosowaniu wykładni prawa, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i stanowiskiem niniejszego składu orzekającego, uniemożliwiało stwierdzenie nieważności decyzji. W takiej sytuacji tym bardziej obowiązkiem organu nadzorczego było szczególnie wnikliwe rozpatrzenie sprawy i precyzyjne uzasadnienie decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., w tym wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zwłaszcza że Prezydent Miasta Krakowa w decyzji z dnia [...] marca 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty uznał za wystarczające do wykazania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, w szczególności akty notarialne z których prawo takie wynikało.

Takie same uwagi odniósł Sąd do decyzji nadzorczej z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, nie było oczywistego naruszenia prawa, przepis wymagał procesu wykładni prawa, a racji ekonomicznych czy gospodarczych – skutków, które miała wywołać kwestionowana decyzja – organ w ogóle nie wykazał.

Sąd nie podzielił poglądu organu, że zapisy ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter porządkująco-informacyjny. Z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę m.in. wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Wprawdzie wypisowi z rejestru gruntów nie służy domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym tak jak wypisowi z księgi wieczystej, jednakże wypisy z rejestru gruntów są dokumentami urzędowymi, które potwierdzają określony stan faktyczny, i zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Nie są, zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu, pozbawione jakiejkolwiek mocy dowodowej, zwłaszcza w sytuacji braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych.

Słusznie zauważył organ, że cywilnoprawna umowa przedwstępna nie oznacza przeniesienia własności, jednakże stwierdzić należy, że przepisy Prawa budowlanego w dniu wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę nie uzależniały prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane od posiadania prawa własności nieruchomości, prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogło wynikać również ze stosunku zobowiązaniowego, którym jest umowa cywilnoprawna. Ponadto Sąd powtórzył za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który w wyroku z 16 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 1787/07 wskazał, "iż wbrew twierdzeniom organu, wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością nie jest uwarunkowane zakończeniem postępowania spadkowego. W sytuacji, gdy po przyjęciu spadku wszyscy spadkobiercy dysponujący udziałami ułamkowymi zawarli stosowne umowy, możliwe jest dysponowanie prawem do nieruchomości".

Zdaniem Sądu, w sprawie niezasadnie zastosowano tryb nieważnościowy wobec decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2003 r. i stwierdzono jej nieważność, naruszając rażąco art. 16 k.p.a. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec powyższego, również rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzjach z dnia [...] maja 2013 r. i [...] października 2012 r. odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca ją decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, albowiem organ uchybił również treści art. 153 p.p.s.a., wydając decyzje bez zastosowania się do wskazań i zaleceń zawartych w przywołanych wyżej wyrokach wydanych w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu nastąpiło też naruszenie art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w niekompletnym, niewszechstronnym i nierzetelnym zebraniu i ocenie materiału dowodowego przez GINB przy wydaniu zaskarżonej decyzji, oraz naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. wydanej z rażącym naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a to zasady: praworządności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, celowości działania organów administracji publicznej, proporcjonalności decyzji oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Końcowo Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi i ocenę prawną zawartą w przywołanych wyżej wyrokach wydanych w niniejszej sprawie. Podkreślił też, iż uporczywe ignorowanie ocen prawnych i wskazań zawartych w uzasadnieniach wyroków sądowych wydanych w niniejszej sprawie, zarówno jest absolutnie niedopuszczalne.

Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] marca 2003 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), skutkujące uwzględnieniem skargi poprzez przyjęcie, że organ nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wydanych w tej sprawie wyrokach, stwierdzających, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2003 r. o pozwoleniu na budowę nie narusza w sposób rażący przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy ocena ta dotyczyła tylko ww. przepisu a organ stwierdził, że decyzja ta rażąco narusza przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy.

Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] marca 2003 r. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wypis z rejestru gruntów stanowi tytuł prawny do nieruchomości, potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ocena prawna, którą związany był organ dotyczyła uznania, że w sprawie nie doszło do naruszenia w rażący sposób przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem organu w wyrokach wydanych w tej sprawie Sądy nie uznały, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tych względów GINB wskazując na rażące naruszenie w decyzji Prezydenta Miasta Karkowa o pozwoleniu na budowę art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie naruszył w tym zakresie art. 153 p.p.s.a.

Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r., był fakt, że z załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentów nie wynikało, aby w dacie wydania spornej decyzji A. R.-T., J. T. i P. K. (na rzecz których zostało wydane pozwolenie na budowę), posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe uchybienie zostało zakwalifikowane jako rażące naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm., wg stanu obowiązującego w dniu [...] marca 2003 r.), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z regulacją przepisu art. 3 pkt 11 ww. ustawy Prawo budowlane, przez wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Z analizy powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że to inwestor ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę miał obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Skoro w aktach sprawy organu I instancji brak jest dokumentów, z których jednoznacznie wynikałoby, że inwestor spełnił wymagania zawarte w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane to Wojewoda Małopolski, po przeprowadzeniu postępowania nieważnosciowego, nie miał innej możliwości jak stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2003 r. Nie można się w tym miejscu zgodzić z twierdzeniem Sądu, że w toku ww. postępowania nieważnościowego organ wojewódzki winien podjąć czynności mające na celu wyjaśnienie, czy inwestor w dniu wydania pozwolenia na budowę wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, czy też nie.

Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu z przepisów Prawa budowlanego nie wynika, ile dokumentów inwestor zobowiązany jest złożyć, aby wykazać, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę ww. dokumentów inwestor może złożyć wiele, istotnym jest wyłącznie, aby wynikało z nich w sposób oczywisty, że posiada on tytuł prawny do tej działki wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego "wykazać" oznacza uzewnętrznić coś, ujawnić istnienie czegoś, przedstawić coś w sposób przekonujący. Z całą pewnością nie można zatem uznać za wystarczające przedłożenie przez inwestora wyłącznie oświadczenia o udzieleniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podpisanego przez osoby, co do których nie ma pewności, że posiadają tytuł prawny do działki inwestycyjnej. Powyższe oświadczenie mogłoby być bowiem podpisane przez kogokolwiek.

Niezrozumiałym jest również twierdzenie Sądu, że zmiana brzmienia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, może świadczyć o tym, że zmieniony przepis budził wątpliwości interpretacyjne, a zatem mógł wymagać przy jego stosowaniu wykładni prawa, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym uniemożliwiało stwierdzenie nieważności decyzji. Jak wskazano powyżej postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego istniejącego w dacie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia pozostaje zatem okoliczność, że kilka miesięcy po wydaniu pozwolenia na budowę ustawodawca zmienił treść przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W dniu wydania pozwolenia na budowę obowiązywała treść przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którą, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W art. 3 pkt 11 ww. ustawy ustawodawca wskazał, co należy rozumieć przez "wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Ww. przepis był zatem przepisem, którego stosowanie nie wymagało skomplikowanego procesu wykładni.

GINB podtrzymał również stanowisko, że zapisy ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter porządkująco-informacyjny. Z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Moc wiążącą zarówno dla obywateli, jak i dla organów państwowych mają zatem tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konkretnych granic, rodzajów użytków i ich jakości – klasy bonitacyjnej). Stąd dane z ewidencji gruntów nie mogą stanowić dowodu istnienia bądź nieistnienia po stronie określonego podmiotu tytułu prawnego do nieruchomości. Dokumentami stanowiącymi dowód istnienia lub nieistnienia tytułu prawnego do określonej nieruchomości są wypisy ksiąg wieczystych, akty notarialne, prawomocne orzeczenia sądów powszechnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wszystkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się trafne.

Mianowicie Sąd Wojewódzki błędnie przyjął w zaskarżonym wyroku, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego niezasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję z [...] marca 2006 r., zgodnie z którą Wojewoda stwierdził nieważność pozwolenia na budowę z [...] marca 2003 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając niniejszą sprawę po raz kolejny zajął prawidłowe stanowisko co do braku podstaw warunkujących stwierdzenie nieważności kontrolowanych decyzji, przy czym dokonując analizy stanu faktycznego i prawnego uwzględnił wytyczne zawarte w wiążących go wyrokach, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

Jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej ocena prawna wyrażona w kolejnych wyrokach WSA i NSA nie dotyczyła wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Przede wszystkim sądy obydwu instancji zwróciły uwagę, że rozstrzygnięcie o ważności kwestionowanych decyzji wydanych w 2006 r. wymaga uprzedniego zbadania czy pozwolenie na budowę udzielone zostało w warunkach wskazujących na wady kwalifikowane, przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Przypomnieć bowiem trzeba, że Wojewoda stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] marca 2003 r. wskazał na trzy zasadnicze wady udzielonego pozwolenia na budowę:

1. – po pierwsze, decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.),
2. – po drugie, inwestorzy będący adresatami decyzji nie posiadali wydanej na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.),
3. – po trzecie, z dokumentów załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę nie wynikało, aby inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 6 czerwca 2012 r., VII SA/Wa 591/12, odwołując się do stanowiska NSA i wcześniejszych wyroków WSA, zaznaczył, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na mocy art. 153 p.p.s.a. jest związany oceną prawną, zgodnie z którą w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy inwestor przedstawił organowi architektoniczno-budowlanemu ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, aczkolwiek wydaną na rzecz innego podmiotu.

Oczywistym efektem wymienionego wyroku i wskazań w nim zawartych był obowiązek zbadania przez organ nadzoru pozostałych okoliczności, które stały się podstawą stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy przyjęto, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, a nieprawidłowości w oznaczeniu strony nie stanowiły wadliwości decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał natomiast stanowisko co do tego, że w sposób rażący naruszono przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] marca 2003 r. stanowił, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należało z wnioskowaniem organu nadzoru, że z dokumentacji złożonej przez inwestora i powołanej w decyzji Prezydenta z [...] marca 2003 r. nie wynikało, aby inwestorzy wykazali przysługiwanie im prawa do dysponowania na cele budowlane wszystkimi nieruchomościami (działkami ewidencyjnymi) objętymi projektem budowlanym.

Podkreślenia wymaga to, że przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie dla weryfikacji decyzji miał materiał dowodowy istniejący w dacie wydawania pozwolenia na budowę oraz ten który zebrany został w postępowaniu nieważnościowym przeprowadzonym w 2006 roku. Obowiązkiem bowiem wnioskodawców było przedstawienie dokumentacji potwierdzającej spełnienie warunków ustawowych do uzyskania pozwolenia na budowę, a obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego było sprawdzenie, czy rzeczywiście złożone akty notarialne i inne dokumenty świadczyły o tym, że inwestorzy nabyli tytuł prawny do dysponowania działkami gruntu przewidzianymi pod inwestycję.

Analizując treść dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy zgodzić się trzeba z oceną Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego, że powołane w pozwoleniu budowlanym akty notarialne oraz wypisy z rejestru gruntów nie są dowodami potwierdzającymi nabycie przez inwestorów tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania określonymi działkami w celach ich zabudowy. W szczególności z wymienionych dokumentów nie wynika, aby działki o numerach 7/1 i 7/2 należały do majątku spadkowego, który rozporządzony został przez spadkobierców w drodze umów przedwstępnych. Trafnie wskazały organy nadzoru, że prawo własności do określonych działek nie mogło być ustalone na podstawie samych wypisów z rejestru gruntów, w sytuacji gdy z aktów notarialnych wyraźnie wynika, że prawo własności pierwotnych właścicieli (spadkodawców) w odniesieniu do działek nr 7/1 i 7/2 ujawnione było tylko w wykazach hipotecznych (L-436, L-788), które utraciły moc prawną.

W takim kontekście dla sprawy trwającej od 2006 r. zasadnicze znaczenie miało więc to, że dla wymienionych nieruchomości nie zostały założone księgi wieczyste, a prawo własności spadkodawców nie wynika również ze stosownych decyzji (aktów własności) bądź orzeczeń sądowych.

Problemem w niniejszej sprawie był więc brak wymaganych dowodów potwierdzających to, że działki nr 7/1 i 7/2 weszły do spadku a nie to czy określone osoby są spadkobiercami osób wymienionych w dawnych wykazach hipotecznych. Nie można bowiem tracić z pola widzenia możliwości wystąpienia takich zdarzeń prawnych, które sprawiły, że po utracie mocy prawnej wykazów hipotecznych ujawnieni w nich właściciele utracili prawo własności do konkretnych nieruchomości. Dlatego dla skutecznego obrotu prawnego konieczne jest założenie dla nieruchomości ksiąg wieczystych bądź uzyskanie orzeczeń sądowych lub decyzji właściwych organów administracji publicznej, z których wynikałoby nabycie konkretnych nieruchomości przez oznaczone osoby.

Z całą mocą zaznaczyć trzeba, że dla wykazania prawa własności do nieruchomości stanowiących działki nr 7/1 i 7/2 nie mogły być wystarczające oświadczenia zawarte w umowach przedwstępnych mających formę aktów notarialnych oraz złożony przez inwestorów wypis z rejestru gruntów.

Dodać trzeba, że organy nadzoru – kierując się właściwą interpretacją art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – trafnie wskazywały, że moc wiążącą mają tylko zawarte w rejestrze gruntów dane dotyczące opisu gruntów, natomiast nie mogą one stanowić dowodu istnienia bądź nieistnienia po stronie określonego podmiotu tytułu własności do konkretnej nieruchomości.

Sąd Wojewódzki nie dostrzegając istoty omówionych zagadnień zanegował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrażając przy tym w uzasadnieniu wyroku błędną ocenę prawną.

Przede wszystkim Sąd Wojewódzki sprzecznie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz procesowymi regułami dowodowymi wyprowadził wnioski co do ciężaru dowodzenia w zakresie ustalenia prawa inwestorów do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane.

Z samego brzmienia wymienionego przepisu wynikało, że to inwestor miał obowiązek "wykazać" wymagany tytuł prawny do nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję i powinien tego dokonać poprzez przedstawienie takich dokumentów, których treść powinna być oczywista. Sprawdzenie bowiem dokumentacji w tym zakresie przez właściwy organ nie może wiązać się z prowadzeniem czynności wyjaśniających i rozstrzyganiem wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości, bo do tego właściwa jest droga przed sądem powszechnym.

Zarówno w stanie prawnym obowiązującym do 11 lipca 2003 r., jak też aktualnie w orzecznictwie przyjmuje się, że to na inwestorze spoczywa ciężar dowodu w zakresie wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy złożone przez niego dokumenty bądź oświadczenie budzą wątpliwości (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. LexisNexis 2014, s. 420).

W rozpoznawanej sprawie dokumentacja dołączona do wniosku nie uprawniała do stwierdzenia w udzielonym pozwoleniu, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dlatego też weryfikacja decyzji Prezydenta z [...] marca 2003 r. przez organ nadzoru ujawniła tę wadliwość, zakwalifikowaną słusznie jako rażące naruszenie prawa.

Zaznaczyć bowiem trzeba, że wymóg ustanowiony w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego koresponduje z ogólną zasadą wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

W rozpoznawanej sprawie niedopuszczalne było uznanie, że z zawartych umów przedwstępnych i dodatkowego oświadczenia z dnia 6 listopada 2002 r. wynikał tytuł prawny do nieruchomości, przewidujący uprawnienie inwestorów do wykonywania robót budowlanych.

Przeszkodą do takiego wnioskowania było bowiem to, że zgodę na dysponowanie oznaczonymi działkami gruntu na cele budowlane wyrazili spadkobiercy osób wymienionych w wypisie z rejestru gruntów, podczas gdy z przyczyn omówionych wyżej powołanie się na dane ewidencyjne było niewystarczające dla ustalenia prawa własności konkretnych nieruchomości.

Zgodnie z zasadą, że nikt nie może przenieść więcej praw, aniżeli posiada (nemo plus iuris in alium transferre potest guam ipse habet) tak też w okolicznościach niniejszej sprawy nieskuteczne były oświadczenia spadkobierców mające być źródłem tytułu prawnego inwestorów do dysponowania określonymi nieruchomościami na cele budowlane (działki nr 7/1, 7/2).

W konsekwencji nieuprawniony jest wywód Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym zanegowanie prawa inwestorów do wykorzystania oznaczonych nieruchomości w celach budowlanych wymagało jednoznacznego udowodnienia przez organ nadzoru w postępowaniu nieważnościowym, że inwestorzy nie legitymowali się wymaganym tytułem prawnym.

Za błędną należało również uznać argumentację Sądu Wojewódzkiego odnoszącą się do nowelizacji przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przede wszystkim mylnie założył Sąd Wojewódzki, że dokonanie nowelizacji może świadczyć o tym, że wymieniony przepis rodził wątpliwości interpretacyjne. Jak słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej stosowanie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zestawieniu z treścią art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego nie wymagało skomplikowanego procesu wykładni. Ponadto wskazać trzeba, że wprowadzenie od 11 lipca 2003 r. zmiany umożliwiającej złożenie przez wnioskodawcę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane miało na celu stworzenie udogodnień dla inwestorów i organu udzielającego pozwolenia na budowę oraz przyspieszenie postępowań w tych sprawach. Wbrew temu co stwierdził Sąd Wojewódzki okoliczność zmiany omawianego przepisu nie mogła mieć wpływu na ocenę prawną kontrolowanego pozwolenia na budowę.

Według praktyki organów i orzecznictwa, również w aktualnym stanie prawnym przyjmuje się, że w sytuacji gdy oświadczenie składane przez inwestora budzi wątpliwości to organy zobligowane są żądać wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. Prawo budowlane. Komentarz, op. cit. s. 419).

Wobec powyższego należało uznać, że Sąd Wojewódzki niezasadnie uchylił zaskarżone decyzje.

Niewątpliwie organ architektoniczno-budowlany udzielił pozwolenia na budowę bez wymaganego zweryfikowania dokumentacji mającej potwierdzić dysponowanie przez inwestorów oznaczonymi nieruchomościami na cele budowlane. Natomiast Wojewoda Małopolski rozpoznając sprawę w trybie nadzwyczajnym prawidłowo ocenił, że decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] marca 2003 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem przedstawione przez inwestorów dowody nie były wystarczające do wykazania tytułu prawnego do zabudowy części działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym. W takim stanie sprawy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] marca 2006 r. i decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2006 r. W konsekwencji jako zgodne z prawem należało uznać decyzje kontrolowane przez Sąd Wojewódzki w niniejszym postępowaniu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.